IV SA/Po 611/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu Rawickiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr XXXIX/316/21 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 04 lipca 2024 r. (znak: 2007-4.Pa.32.2024) Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIX/316/2021 Rady Powiatu Rawickiego z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych (dalej jako "Uchwała"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie prawa, "w szczególności" art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107; dalej w skrócie "u.s.p.") w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.a.n.") oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – przez niezasadne zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. Przede wszystkim wytknął, że w Uchwale przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała ustalająca wysokość diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych radnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skarżący podkreślił, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zdaniem autora skargi zaskarżona Uchwała zawiera normy abstrakcyjne (diety mają charakter powtarzalny) i generalne (ich adresatem nie jest określona osoba, lecz każdy mieszkaniec pełniący określoną funkcję). Uchwała ta ma także charakter normatywny (na jej podstawie adresaci Uchwały uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych), a nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie jest ona też związana z kadencyjnością rady, lecz zachowuje ważność również po zakończeniu kadencji organu stanowiącego. W konsekwencji brak należytej publikacji Uchwały jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Rawickiego (dalej jako "Rada" lub "Organ"), zastępowana przez Starostę Powiatu Rawickiego, wniosła o jej uwzględnienie w całości. Organ wskazał, że podejmując Uchwałę stał na stanowisku, że stanowi ona akt kierownictwa wewnętrznego i nie stanowi prawa miejscowego – nie ma w związku z tym obowiązku jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwały Rady Powiatu Rawickiego w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych były podejmowane w taki sam sposób od 1999 r. Organ nadzoru nie stwierdził niezgodności Uchwały z prawem, także wobec uchwał podejmowanych wcześniej. W konkluzji Rada oceniła, że Uchwała nie odpowiada prawu, dlatego wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – zgodnie z wnioskiem Skarżącego – wobec ziszczenia się przesłanek określonych w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXIX/316/21 Rady Powiatu Rawickiego z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych. W jej § 8 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku". Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 920, z późn. zm., w skrócie "u.s.p."), w myśl których: – ust. 4 – "Na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego"; – ust. 5 – "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2299 oraz z 2020 r. poz. 278)". W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że "podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń «nieistotnych» (argument a contrario z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia" (zob. wyrok NSA z 23.06.2021 r., III OSK 3740/21). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18). W kontrolowanej sprawie najistotniejszą jest ocena, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. Zawiera ona normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Jej przepisy mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów takiej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny (por. wyroki NSA: z 13.03.2024 r., III OSK 1522/22; z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21, z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16). W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie – "z dniem podjęcia" (zob. § 8 Uchwały), a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis – to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi, a także ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Na przeszkodzie temu nie stała okoliczność – zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę – że niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały (ani poprzedzających ją, analogicznych uchwał Rady) nie stwierdził organ nadzoru. Należy bowiem wyjaśnić, że fakt, iż Uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, i nie została wówczas przezeń zakwestionowana, nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu skargi na tę uchwałę przez Sąd. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 in fine u.s.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.