IV SA/Po 628/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Miejskiej Pniewy z dnia 14 lutego 2008 r. nr. XIX/129/08 w sprawie: zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej Pniewy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Szamotułach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XIX/129/08 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie zwrotu kosztów podroży służbowych radnych Rady Miejskiej Pniewy. Na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Prokurator zaskarżył ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności norm prawnych zawartych w art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r., nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 42 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r., nr 16, poz. 95 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania przedmiotowej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co spowodowało, że nie wywołuje ona zamierzonych skutków prawnych. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, że Rada Miejska Pniewy, na podstawie m.in. art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dniu 14 lutego 2008 r. podjęła Nr XIX/129/08 w sprawie zwrotu kosztów podroży służbowych radnych Rady Miejskiej Pniewy. W § 5 tego aktu zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście w życie przedmiotowej uchwały bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie wywołuje skutków prawnych. Podkreślił także, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie kryterium, jakim jest należyte jej ogłoszenie, co warunkuje w ogóle zaistnienie tejże normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie, jest uregulowany przede wszystkim w art. 88 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisem, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Analogicznie stanowi regulacja zawarta w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ww. ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 ww. ustawy). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności i to w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko bowiem postanowień uchwały sprzecznych z przepisami prawa, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego. Z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych w niej zamierzonych. Rada Miejska Pniewy odpowiadając na skargę Prokuratora Rejonowego w Szamotułach z dnia 22 maja 2025 r. na uchwałę nr XIX/129/08 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Miejskiej Pniewy wskazała, iż zgodnie z § 6 pkt 1 uchwały nr IX/68//24 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie diet radnych Rady Miejskiej Pniewy i zwrotu kosztów podróży służbowych zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 1 lutego 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2025 r. poz. 95). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XIX/129/2008 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie zwrotu kosztów Podrazy służbowych radnych Rady Miejskiej Pniewy (dalej "Uchwała"). Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Szamotułach na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 - w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały, dalej jako: "u.s.g.") na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zgodnie zaś z ust. 6 wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z 2000 r. Nr 19, poz. 239 oraz z 2001 r. Nr 85, poz. 924 i Nr 100, poz. 1080). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (ust. 8). Ponadto Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (ust. 7). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującego zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145). Tego typu uchwał zaliczyć należy także zaskarżoną Uchwałę, zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Postanowienia Uchwały mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego gminy, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że Uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Ponadto, Uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją przyjął. Zaskarżona Uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie dominujący, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA). Podobne stanowisko prezentował już w istocie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 08 lutego 1996 r. (sygn. akt III AZP 33/95, publ. OSNP 1996/16/216; Lex nr 24754), który stwierdził, że rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną przez nich funkcją. Przy czym, normy statutowe (dotyczące wewnętrznego ustroju konkretnej gminy, powiatu czy województwa), w orzecznictwie sądowym ocenia się w ten sposób, że mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (wyr. NSA z dnia 14 listopada 1996 r., II SA 924-931/96 ONSA 1997/4 poz. 164; też wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r., II SA 1474-1477/9, ONSA 1995/4 poz. 175; wyr. NSA z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, LEX nr 275445; wyr. NSA z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 1887/13, LEX nr 1418770). W konsekwencji, warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.o.a.n."). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – ogłoszenie aktu prawa miejscowego dokonuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, CBOSA). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 – CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak to wskazano powyżej. Skoro, więc zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zostało to potwierdzone w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 960/24; z dnia 23 kwietnia 2025 r., sygn. III OSK 1285/24). W § 5 Rada wskazała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe postanowienie Uchwały pozostające w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – skutkuje tym, że Uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. Ponieważ zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. Podsumowując, niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Dlatego zaskarżona Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna, bowiem obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. Należy jednocześnie dodać, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje utrata mocy zaskarżonej Uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie § 6 ust. 1 uchwały nr IX/68//24 Rady Miejskiej Pniewy z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie diet radnych Rady Miejskiej Pniewy i zwrotu kosztów podróży służbowych z dniem 1 lutego 2025 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2025 r. poz. 95). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność tego aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). W tym stanie sprawy, ustalona przez Sąd istotna wadliwość zaskarżonej Uchwały musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w związku z wnioskiem Skarżącego i brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.