IV SA/Po 673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg A. D. oraz P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1-sentencja wyroku Dnia 23 lipca 2010 r. do Urzędu Miejskiego w Kaliszu wpłynął wniosek P. G. (dalej "Wnioskodawca"), z tej samej daty, o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku usługowego – klinki, niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, na nieruchomości położonej w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."), a także art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego branży medycznej, tj. kliniki (niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej) na przedmiotowej nieruchomości. W decyzji (pkt I sentencji) określił: rodzaj inwestycji ("budowa budynku usługowego branży medycznej – kliniki"); rodzaj zabudowy ("zabudowa usługowa") oraz funkcję planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu ("budynek usługowy branży medycznej, lokalizacja terenów zieleni, lokalizacja śmietnika, dojścia i dojazdy, lokalizacja miejsc postojowych"). Ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt II sentencji decyzji) wskazał m.in., iż: obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanego budynku oznaczono na załączniku graficznym do decyzji; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji określono na maksymalnie 0,3; powierzchnię zabudowy projektowanego budynku – na ok. 770 m2; szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku – na maks. 40 m; budynek – jako maksymalnie dwukondygnacyjny; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku – ok. 7 m; wysokość budynku do głównej kalenicy lub najwyższego punktu dachu – maks. 10 m, przy czym dopuszczono wprowadzenie punktowo dominant architektonicznych wzbogacających elewację budynku, o wysokości przewyższającej ustaloną wysokość. Zastrzeżono, że z uwagi na eksponowane położenie terenu inwestycji, projektowany budynek oraz sposób zagospodarowania terenu inwestycji winien posiadać wysokie walory estetyczne i architektoniczne, oraz że w projekcie zagospodarowania działki należy zarezerwować teren pod docelowe poszerzenie skrzyżowania. Określając wymagania ochronne (pkt II.2. sentencji decyzji) organ I instancji zastrzegł m.in., że: działalność usługowa oraz użytkowanie związanych z budynkiem urządzeń i instalacji nie może powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu przy zabudowie mieszkaniowej, zarówno w porze dnia, jak i w nocy; zakazano używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających oraz jaskrawo migających świateł na zewnątrz budynku, oraz w oknach budynku. Odnośnie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II.3. sentencji decyzji) ustalono m.in.: zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną – z sieci miejskich, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządców sieci; odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych – do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci kanalizacyjnej; miejsca parkingowe – w wystarczającej ilości, ale nie mniej niż 20 stanowisk. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała, iż objęty wnioskiem teren inwestycji znalazł się na styku kilku funkcji, tj. terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji usługowej i rolniczej. Nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z obiektem o charakterze usługowym, tj. budynkiem przychodni lekarskiej, co daje podstawy do uznania, iż spełniony jest ustawowy wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji podkreślił, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., takie jak: dostęp do drogi publicznej, możliwość wyposażenia projektowanych obiektów w sieci infrastruktury technicznej, czy też zgodność z przepisami odrębnymi. Brak zatem podstaw do wydania decyzji odmownej. Ponadto podkreślono, że w celu ograniczenia uciążliwości związanych z funkcjonowaniem obiektu do granic terenu inwestycji, zawarto w decyzji szereg obowiązków w zakresie zastosowania rozwiązań technicznych oraz sposobu funkcjonowania projektowanego obiektu. Wskazano, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] (dalej: "ZDM") wydał pozytywną opinię potwierdzającą możliwość obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku z istniejących dróg publicznych, zaś inwestor wyjaśnił odrębnym pismem, że planowana inwestycja będzie miała charakter lecznictwa zamkniętego (szpital), w związku z tym obiekt ten nie będzie generował tak dużego obciążenia komunikacyjnego, jak już istniejąca w sąsiedztwie przychodnia. Od opisanej decyzji odwołanie, jednym pismem, wnieśli P. S. i A. D. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili, że organ I instancji nie wyjaśnił, co tak naprawdę jest przedmiotem inwestycji. Określenie inwestycji jako budowy "budynku usługowego branży medycznej – kliniki", jest całkowicie niejasne. Zgodnie z definicją słownikową "klinika" to "szpital, w którym oprócz leczenia chorych prowadzi się podyplomowe szkolenie lekarzy, studentów oraz prace naukowo-badawcze". Z treści wniosku nie wynika natomiast, aby w planowanym budynku miała być realizowana jakakolwiek inna funkcja niż świadczenie usług medycznych. Z kolei w obowiązującej Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych – stosowanej w szczególności w ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej – wyrażenie "klinika" zostało przewidziane jedynie jako "klinika weterynaryjna". Powyższa niejasność, zdaniem Skarżących, powodować będzie trudności w ocenie, czy inwestor lub projektant będą zobowiązani przy realizacji (projektowaniu) do przestrzegania określonych właściwymi przepisami prawa wymagań stawianych określonemu rodzajowi obiektów. W dalszej części odwołania wskazano, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.; dalej: "rozp.MI.2002") przewiduje dla działek przeznaczonych pod budowę szpitali m.in. obowiązek posiadania niezależnego własnego ujęcia wody oraz własnego źródła energii elektrycznej i cieplnej. Jeżeli zatem planowana inwestycja polega na budowie szpitala, to organ I instancji w żaden sposób nie zbadał możliwości jej realizacji w zakresie wybudowania własnego ujęcia wody, ani warunków jego budowy (np. odległości od granic działki, ciągów komunikacyjnych, ewentualnych bezodpływowych zbiorników na ścieki itp.), nie zbadał wpływu budowy dodatkowego ujęcia wody na gospodarkę wodną na terenie realizacji inwestycji, ani nie wykazał, dlaczego planowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm., dalej: "pr.wod.") wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W ocenie Skarżących organ I instancji naruszył przywołany przepis, co jest wystarczającą podstawą do uwzględnienia odwołania. Ponadto organ ten nie podjął prób wyjaśnienia skali dodatkowego ruchu kołowego i pieszego, który wygeneruje planowana inwestycja. W rezultacie nie wiadomo, czy istniejące ciągi komunikacyjne nadają się do obsługi tej inwestycji bez ryzyka powstania ich niedrożności. Wreszcie, niezależnie od wcześniej podniesionych zarzutów, wskazano, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie dopełnił obowiązku określonego w art. 10 ust. 1 k.p.a. w zakresie powiadomienia Skarżącego A. D. o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, gdyż, jak wynika z tych akt, zawiadomienie to zostało doręczone bliżej niesprecyzowanej osobie, podpisanej jako "sąsiad". Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu podkreśliło, że planowane zamierzenie zgodne jest z zastaną funkcją terenu, a istniejący obiekt świadczący usługi medyczne pozwala na określenie wymogów dla nowej zabudowy. Kwestie związane z ewentualnym zwiększeniem ruchu drogowego nie podlegają regulacjom w decyzji o warunkach zabudowy i nie można zobowiązywać inwestora do podejmowania działań zmierzających do rozwiązania tych problemów. Ponadto wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo odpowiadające wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa", w skrócie: "rozp.dot.oznacz."), którego § 2 pkt b [powinno być: "§ 2 pkt 1 lit. b" – uw. Sądu] znalazł się w decyzji organu I instancji. Z kolei zagadnienia związane z wykonywaniem własnego ujęcia wody czy też odrębnego zasilania energetycznego będą, zdaniem SKO, rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, związanym z zatwierdzeniem projektu i wydaniem pozwolenia na budowę. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentów podniesionych w odwołaniu, w tym co do naruszenia przepisów procedury administracyjnej przy zawiadamianiu Skarżącego przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem. Od opisanej decyzji odrębne skargi złożyli A. D. i P. S, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. W skardze A. D. (zarejestrowanej pod sygnaturą IV SA/Po 673/11) powtórzono, w ślad za odwołaniem, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei P. S. uzasadniając swoją skargę (zarejestrowaną pod sygnaturą IV SA/Po 674/11) powtórzył pozostałe argumenty zawarte w ww. odwołaniu. Nadto wskazał, że, wbrew twierdzeniom SKO, wyrażenie "zabudowa usługowa" użyte w rozporządzeniu w sprawie oznaczeń i nazewnictwa przewidziane zostało dla ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym decyzja, oprócz rodzaju zabudowy, powinna precyzyjnie określać także funkcje zabudowy, co pozwoli określić, czy w toku postępowania zachowane zostały wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Dalej Skarżący wskazał, że organ I instancji w toku postępowania nie udostępnił jemu do wglądu całości akt sprawy, co organ przyznał w późniejszym piśmie. Skarżący ocenił, że pisemne przeprosiny nie mogą zmienić faktu, że został pozbawiony możliwości zapoznania się z całością akt sprawy w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na ww. skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 673/11, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu opisanych wyżej skarg, pod sygnaturą akt IV SA/Po 673/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w nich wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia (który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności) oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu organy administracji przedwcześnie uznały, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji spełnione zostały wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dostatecznie uzasadniających twierdzenie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. W szczególności brak w tych aktach umów, promes lub jakiejkolwiek korespondencji z dostawcami tzw. mediów (wody, energii elektrycznej itd.). Sam fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie czy nawet na terenie danej działki istnieje określone uzbrojenie, nie uprawnia jeszcze do stwierdzenia, iż jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia. Nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi na parametry istniejącej sieci uzbrojenia lub jej aktualne obciążenie, przyłączenie kolejnego odbiorcy (zwłaszcza tak dużego, jak szpital) nie będzie możliwe, albo będzie wymagało poczynienia przez danego operatora dodatkowych nakładów inwestycyjnych. Dlatego nawet sytuacji, gdy teren, na którym planuje się inwestycję, posiada uzbrojenie, we wniosku o warunki zabudowy należy i tak określić zapotrzebowania na "media" (wodę, energię i in.) oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków – a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji (tak trafnie wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Tymczasem wniosek inicjujący niniejsze postępowanie takich danych nie zawiera (z wyjątkiem określenia zapotrzebowania na wodę – 11 m3), a organ nie podjął żadnych kroków, aby inwestor dane te uzupełnił oraz przedstawił stosowne zapewnienia odnośnie "wystarczalności" istniejącego lub planowanego uzbrojenia. Już to przesądza o niemożności dokonania oceny, czy spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a tym samym stanowi istotne naruszenie procedury mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd podziela stanowisko skargi, iż analiza spełnienia powyższego warunku powinna obejmować także wymóg posiadania przez szpital własnego ujęcia wody (odpowiednio także: własnych, tj. niezależnych od zasilania z sieci, źródeł energii elektrycznej i cieplnej). W ocenie Sądu zawarty w § 26 ust. 4 rozp.MI.2002 wymóg, aby na działkach budowlanych przeznaczonych dla szpitali i sanatoriów, niezależnie od zasilania z sieci, zapewnić dodatkowo m.in. własne ujęcie wody, nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. rodzajów inwestycji konieczność zbadania – w ramach przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – istnienia, bądź możliwości zapewnienia w przyszłości, własnego ujęcia wody. Owo ujęcie wody stanowi bowiem jeden z elementów, wymaganego dla zamierzenia inwestycyjnego o charakterze szpitala lub sanatorium, uzbrojenia terenu, co do którego już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy musi być stwierdzone, iż będzie ono "wystarczające". Odmienne stanowisko organu należy kwalifikować jako wynik błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ ponadto winien sprawdzić, czy z uwagi na parametry projektowanego ujęcia nie zaistnieje konieczność przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uzgodnień, o których mowa w art. 4a pkt 3 pr.wod. Natomiast bezpodstawne są dalej idące oczekiwania Skarżących, aby w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ badał warunki ewentualnej budowy takiego ujęcia, jego wpływ na stosunki wodne na terenie realizacji inwestycji itd. Te kwestie, co do zasady, podlegają badaniu dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przed wydaniem przez organ decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest sporządzenie jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (k. 63–68) wymogów tych nie spełnia. Po pierwsze, projekt ten został podpisany w sposób nieczytelny, co wobec nieopatrzenia go pieczęcią imienną uniemożliwia jednoznaczną identyfikację autora projektu. Ponadto ów podpis został umieszczony tylko na pierwszej stronie projektu, a pozostałe pięć stron dokumentu, w tym strona ostatnia oraz załącznik graficzny (mapa), nie zostały w ogóle podpisane. To z kolei uniemożliwia stwierdzenie, czy osoba, której podpis widnieje na pierwszej stronie, jest autorem całego projektu. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują bowiem zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów (oświadczeń woli) w formie pisemnej, w świetle których podpis autora winien być umieszczony pod tekstem oświadczenia woli, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) – por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129–130. Złożenie podpisu tylko na pierwszej stronie projektu decyzji uniemożliwia przypisanie osobie podpisującej autorstwa całego projektu. Wszystko to oznacza, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę, co już samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Należy wszakże podkreślić, iż Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji został sporządzony przez osobę nieuprawnioną – wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA z 17.11.2009 r., II SA/Ol 882/09, CBOSA) – a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powyższe dotyczy także uchybienia polegającego na nieomówionej i nieopatrzonej żadną adnotacją lub parafą zmianie, przy użyciu korektora, przebiegu fragmentu linii zabudowy na załączonej do projektu decyzji mapie (k. 63 akt adm. I inst.). Kolejnym dostrzeżonym przez Sąd uchybieniem organów administracji są określone braki w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, której ustalenia poprzedzały opracowanie ww. projektu oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek dokonania takiej analizy i jej podstawowe wymogi określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie w sprawie wymagań dot. nowej zabudowy", w skrócie "rozp.dot.wymagan."). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.dot.wymagan.). W niniejszej sprawie wielkość ta wynosi 165 m (3(55 m). Już z pobieżnego oglądu załącznika do analizy wynika, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej niż 165 m, w dodatku w sposób nierównomierny (tj. nie w takiej samej odległości od każdej strony działki), i o nieregularnym przebiegu (granica nie ma kształtu kolistego). Taki sposób wytyczenia obszaru analizowanego można, w świetle § 3 rozp.dot.wymagan., uznać za dopuszczalny, jednak pod warunkiem, iż zostanie przez organ właściwie uzasadniony. W tym przypadku obowiązuje bowiem generalna zasada, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (zob. wyrok NSA z 17.01.2008 r., II OSK 1872/06, CBOSA). Tymczasem, sprzecznie z powyższym, ani znajdująca się w aktach analiza, ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie podają motywów takiego, a nie innego, wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Ponadto należy podkreślić, iż prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (tak trafnie wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą, które posłużyły do wyznaczenia funkcji i parametrów nowej zabudowy. Tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie analizy nie sprecyzowano, jakie działki zostały nią objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. Nie wiadomo w szczególności, czy i ewentualnie w jaki sposób zostały w analizie uwzględnione działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Niewątpliwie bowiem problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, iż przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – ze wskazaniem, na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie. Szczególnie razi brak określenia poszczególnych (relewantnych) parametrów charakteryzujących, znajdującą się na sąsiedniej nieruchomości, zabudowę usługową (przychodni), która stanowiła podstawę do przyjęcia przez organ kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. To z kolei uniemożliwia weryfikację prawidłowości przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących parametrów istniejącej zabudowy, a w rezultacie – i zabudowy nowej. Odnosząc się z kolei do ustaleń poczynionych w decyzji organu I instancji w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, należy stwierdzić, iż przebieg wyznaczonych przez organ linii zabudowy – obowiązującej (pkt II.1.a sentencji) oraz nieprzekraczalnej (pkt II.1.b sentencji) – powinien zostać wyraźnie określony już w części pisemnej decyzji, a nie tylko poprzez odesłanie do załącznika graficznego, jak uczynił to organ I instancji. Taki wniosek wypływa w szczególności z § 2 pkt 3 rozp.dot.oznacz. – gdzie mowa o "zapisywaniu" ustaleń także m.in. odnośnie określenia linii zabudowy. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyznaczenie "obowiązującej linii nowej zabudowy" w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozp.dot.wymagan. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, lecz skutkuje wytyczeniem potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy; prawem inwestora jest natomiast wybór konkretnego miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. np. wyroki NSA: z 08.07.2005 r., II OSK 789/07, CBOSA; z 05.08.2008 r., II OSK 967/07, CBOSA; z 09.09.2010 r., II OSK 1311/09, CBOSA; a także wyroki WSA: z. 29.10.2008 r., II SA/Po 628/08, CBOSA; z 22.10.2009 r., IV SA/Po 323/09, CBOSA). W związku z tym wyznaczona w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy "obowiązująca" ma w istocie charakter linii "nieprzekraczalnej", co oznacza, iż wprowadzone przez organ I Instancji rozróżnienie obu tych kategorii linii zabudowy pozbawione jest praktycznej doniosłości. Kolejne dostrzeżone uchybienie dotyczy niedołączenia do decyzji organu I instancji jednego z jej obligatoryjnych załączników. Otóż, prawidłowa decyzja o warunkach zabudowy powinna składać się z części tekstowej oraz części graficznej (co wynika wprost z § 9 ust. 1 rozp.dot.wymagan.), w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (czego wymaga art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a także zawierać załącznik w postaci wyników analizy, na które składać się muszą również część opisowa i część graficzna (o czym stanowi § 9 ust. 2 rozp.dot.wymagan.). Mówiąc w pewnym uproszczeniu, kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna więc obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą, stanowiącą część graficzną, obligatoryjnie załączanych do decyzji, wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego) – co potwierdza jednoznacznie treść § 9 ust. 3 rozp.dot.wymagan. (por. wyrok WSA z 02.06.2011 r., IV SA/Po 250/11, CBOSA). W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, gdyż na mapie stanowiącej część graficzną wyników analizy nie przedstawiono przebiegu granic obszaru analizowanego. To zaś sprawia, iż pełna, merytoryczna kontrola tej decyzji nie jest możliwa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż zarzuty te – poza dotyczącym braku wzięcia pod uwagę przez organ wymogu zapewnienia szpitalowi własnego ujęcia wody – okazały się, w ocenie Sądu, bądź to bezzasadne, bądź też pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy. I tak: − jako pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy należy ocenić zarzuty dotyczące naruszeń art. 10 § 1 k.p.a., poprzez: (i) niewłaściwe zawiadomienie jednego ze Skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego przez organ I instancji i możliwości zapoznania się z aktami tego postępowania przed wydaniem decyzji, a także (ii) nieudostępnienie całości akt administracyjnych przez ten organ drugiemu ze Skarżących; Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki NSA: z 12.10.2010 r., II OSK 1279/09, CBOSA; z 01.02.2011 r., II OSK 1098/10, CBOSA). Tymczasem ani odwołaniu, ani w skardze Skarżący nie wykazali, iżby zarzucane uchybienia – które w ocenie Sądu rzeczywiście wystąpiły – uniemożliwiły im wykonanie określonych czynności procesowych, a w szczególności zapoznanie się z całością akt sprawy i wypowiedzenie się co do nich przed zakończeniem postępowania administracyjnego (postępowania odwoławczego). Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, iż kopie pierwotnie nieudostępnionych P. S. dokumentów (analizy urbanistyczno-architektonicznej), zostały następnie, w dniu 28 marca 2011 r., przekazane temu Skarżącemu (vide: pismo organu z 14.04.2011 r.; k. 113 akt adm. I inst.). − podobnie nie mógł odnieść skutku zarzut niewyjaśnienia przez organ, co jest przedmiotem inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy w niniejszej sprawie; Zarówno z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy (vide: pismo Wnioskodawcy z 12.10.2010 r.; k. 41 akt adm. I inst.), jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż w toku postępowania doprecyzowano, że chodzi o szpital. W związku z powyższym utrzymanie w decyzji o warunkach zabudowy określenia rodzaju inwestycji, jako "kliniki" – choć obiektywnie nieprecyzyjne i w świetle wyjaśnień Wnioskodawcy nie w pełni adekwatne, a ponadto naruszające przepis art. 89 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654), który nadaje oznaczeniu "klinika" charakter nazwy zastrzeżonej dla określonej kategorii podmiotów leczniczych i zadań polegających na kształceniu przed- i podyplomowym w zawodach medycznych, w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia – nie pozwala na uwzględnienie podniesionego w skardze zarzutu. Tym bardziej, że, jak podkreśla sam Skarżący, klinika jest szczególnym rodzajem szpitala (z dodatkowymi funkcjami dydaktycznymi i naukowo-badawczymi), a zatem ustalenia w przedmiocie warunków zabudowy dla "kliniki" muszą zasadniczo uwzględniać też wszystkie wymagania przewidziane prawem dla "szpitala". − wreszcie nietrafnym okazał się zarzut niewyjaśnienia przez organ, jaki dodatkowy ruch kołowy i pieszy wygeneruje planowana inwestycja; W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż co do zasady kwestie związane z ewentualnym zwiększeniem ruchu kołowego wokół terenu planowanej inwestycji nie podlegają rozpoznaniu i regulacji w ramach postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. W toku tego postępowania zagadnienia obsługi komunikacyjnej podlegają, na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – który w niniejszej sprawie pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie (pismo ZDM z 10.12.2010 r.; k. 42–43 akt adm. I inst.). Jak trafnie skonstatowano w wyroku WSA z 23.11.2007 r. (IV SA/Wa 1896/07, CBOSA), konieczność uzgadniania decyzji dotyczących terenów przylegających do pasa drogowego podyktowana jest zabezpieczeniem zarówno interesów zarządców dróg, wynikających z konieczności zapewnienia realizacji zadań zarządcy – określonych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p.") – jak i interesów inwestorów wiążących się z ochroną przed niekorzystnymi wpływami drogi. Przedmiotem uzgodnienia jest ta część decyzji, w której ustalone zostają warunki obsługi w zakresie komunikacji. Warunki te w przypadku większości inwestycji polegają głownie na określeniu, oprócz wymaganej ilości miejsc parkingowych, sposobu dostępu do drogi publicznej (§ 2 pkt 6 rozp.dot.oznacz.). Pogląd ten koreluje z wymogiem przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p., w myśl którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy jeszcze podkreślić, iż drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję nie mieszczą się w pojęciu "uzbrojenia terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a co za tym idzie – podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ewentualna ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca (tak trafnie wyroki WSA: z 14.04.2010 r., II SA/Kr 1562/09, CBOSA; z 03.11.2010 r., II SA/Kr 1625/09, CBOSA). Pomimo, iż, jak z powyższego wynika, większość zarzutów skargi okazała się niezasadna, to jednak wobec niezwiązania Sądu granicami skargi i przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd wystąpienia wyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania – które, odpowiednio, miały wpływ albo mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to należało uchylić decyzję organu I instancji. Utrzymując w mocy tę decyzję, organ odwoławczy dopuścił się w istocie tych samych uchybień, co organ I instancji, oraz dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto lektura uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, iż organ ten – z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – ograniczył się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu, zamiast powtórnie, merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Wszystko to przemawiało za uchyleniem również decyzji organu II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach nie orzeczono, w braku stosownego wniosku (art. 210 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi. W szczególności wezwie inwestora o uzupełnienie wniosku w niezbędnym zakresie, wynikającym zwłaszcza z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 26 ust. 4 rozp.MI.2002, oraz uzupełni wskazane braki analizy architektoniczno-urbanistycznej i projektu decyzji. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu tak uzupełnionego materiału dowodowego, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, dbając o jego wymaganą kompletność i należyte uzasadnienie, spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a.