IV SA/Po 678/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania J. W. prawa jazdy kat. [...] do dnia [...] czerwca 2019 r. w związku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kat. [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" albo "organ I instancji"), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej również jako "u.k.p." albo "ustawa") odmówił J. W. zwrotu prawa jazdy kategorii [...] i [...]. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Karnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], orzekający wobec J. W. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem prawa jazdy kategorii [...]. Starosta zrealizował powyższy cofając J. W. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. [...] od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. Następnie starosta, powołując, się na treść art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wskazał, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W., który odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1034/16, wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezgodne z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności przepisy ustawy o kierujących pojazdami, w tym art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyjaśniając następnie, że w świetle powyższych przepisów prawo jazdy kategorii [...] nie może być wydane, zwrócone ani przywrócone w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii [...]. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących konstytucyjności regulacji ustawy o kierujących pojazdami Kolegium odwołało się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych dotyczących powyższej kwestii. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7, art. 7a oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przywołano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1034/16 dotyczące niekonstytucyjności regulacji ustawy o kierujących pojazdami oraz wskazując, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie ogólne zasady K.p.a. dotyczące interpretacji przepisów prawa na korzyść strony. Zwrócono również uwagę na niekorzystne następstwa, jakie wywołała decyzja o odmowie zwrotu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa zwrotu prawa jazdy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej jako: "u.k.p.") zgodnie z treścią których prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Reguła ta ma także zastosowanie wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: [...] – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii [...] (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Przepis art. 12 ust 2 u.k.p. obowiązuje w powyższym brzmieniu od dnia 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, Dz. U. poz. 970) i ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej), jak w rozpatrywanej sprawie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Karnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], orzeczono wobec skarżącego na okres roku zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem prawa jazdy kategorii [...] Dało to podstawy do cofnięcia skarżącemu – zgodnie z ww. wyrokiem – na okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: [...]. Wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w kategorii [...] skarżący złożył w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych określonego wyrokiem z dnia [...] października 2018 r. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że regulacja przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. narusza przywołane w skardze przepisy konstytucyjne oraz czyni iluzorycznym prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, albowiem z jednej strony faktycznie mechanicznie i bezrefleksyjnie zaostrza dolegliwość środka karnego wymierzanego przez sąd powszechny, a jednocześnie wyłącza to zaostrzenie spod jakiejkolwiek realnej kontroli sądowej. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 629/17, Baza NSA, zgodnie z którym wprowadzony w ustawie zakaz wydania prawa jazdy nie stanowi rozszerzenia dolegliwości spowodowanej orzeczonym środkiem karnym. To wyrok karny orzekający o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych wywiera skutki w sferze prawa administracyjnego. Zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii [...] pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać prawa jazdy kategorii kategorii [...]. Z wyroku sądu karnego wynika dla skarżącego bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii [...], a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii [...], gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii [...] także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy (zob. tożsame stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14; z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 688/16; z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/17; z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1957/17; Baza NSA). Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 111/19, Baza NSA, przedmiotowe zagadnienie oceniane było niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób odmienny aniżeli przedstawiono powyżej. Pogląd podważający skuteczność przepisu ograniczającego prawo kierowcy do zwrotu dokumentu prawa jazdy – w zakresie posiadanych przez niego kategorii ponad te, o których orzekł sąd karny w ramach środku karnego – w sposób najszerszy został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16. U podstaw stanowiska wyrażonego w tym wyroku legło przeświadczenie o niezgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p., w zakresie w jakim przepisy te uniemożliwiają zwrócenie kierującemu pojazdami prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd podkreśla jednak jeszcze raz, że dostrzega i przyznaje, iż regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. ma wadę wyrażającą się w niespójności tego przepisu z regulacjami prawa karnego. To właśnie owa niespójność jest źródłem sporu, co do tego, czy przepis ten należy stosować bez wyjątków, czy z uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku sądu karnego. We wskazanym w skardze wyroku II SA/Po 1034/16 opowiedziano się za drugą z tych możliwości i przedstawiono obszerną argumentację zawierającą ocenę art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. uwzględniającą perspektywę konstytucyjną. Szanując stanowisko przywołanego wyżej wyroku wobec rozważanej spornej regulacji prawnej, Sąd orzekający opowiedział się jednak za dopuszczalnością jej stosowania wprost. Wynika to z przyjęcia za podstawę kontroli stosowania art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. innych założeń wyjściowych. Zdaniem obecnie orzekającego Sądu przepis ten nie narusza zakazu podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Wyraża on ograniczenie praw kierowcy, które aktualizują się w sferze prawa administracyjnego i są konsekwencją orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów. Konstrukcja taka nie narusza art. 2 Konstytucji, w tym także zasady proporcjonalności. Sąd oczywiście dostrzega, że pozbawienie kierowcy możliwości wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie wskazanym w art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., a więc szerszym aniżeli orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów, rodzi pytanie o sens regulacji pozwalającej sądowi powszechnemu ograniczać zakres tego zakazu, skoro kierowca i tak nie może otrzymać zatrzymanego mu dokumentu prawa jazdy w odniesieniu do innych posiadanych kategorii uprawnień. Trudno zaprzeczyć więc, że pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p. zachodzi niezgodność prakseologiczna, jako że ten drugi częściowo niweczy skutki (sens) pierwszego. Owa horyzontalna niezgodność pomiędzy ustawami jest zjawiskiem niepożądanym w systemie prawa i rolą ustawodawcy jest ewentualne rozważenie jej usunięcia. Zdaniem Sądu jej istnienie nie musi jednak zawsze prowadzić do wniosku o niezgodności ustawy z Konstytucją RP. W analizowanym przypadku ustawodawca dokonując korekty art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. (ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r.) wyraził w sposób jednoznaczny zamiar ograniczenia, w sferze administracyjnej, możliwości wydawania dokumentu prawa jazdy osobom, które prowadząc pojazd zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji (por. art. 42 § 1 Kodeksu karnego). W ocenie Sądu wprowadzenie takiego ograniczenia nie było a priori niedopuszczalne, tym bardziej, że służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Ustawodawca co prawda zbagatelizował opisany wyżej problem horyzontalnej relacji pomiędzy art. 42 § 1 Kodeksu karnego a art. 12 ust. 2 pkt 2 (i także 3) u.k.p., jednakże to ostatnie nie daje podstaw do odstąpienia od stosowania jednoznacznego przepisu u.k.p. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2017 r., I OSK 3181/15, Baza NSA, obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wywiedzenie tezy, że w istocie z wyroku sądu karnego wynika dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii, a pośrednio – poprzez obowiązującą organy administracji publicznej treść art. 12 ust. 2 u.k.p. – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii wskazanych w tym przepisie. W zakresie podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 7a oraz art. 8 K.p.a. Sąd nie podziela powyższych zarzutów, stojąc na stanowisku, że treść regulacji u.k.p. jest jednoznaczna, a wobec prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Karnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], organy administracji publicznej nie mogły zwrócić skarżącemu prawa jazdy kategorii [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.