IV SA/Po 695/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Kotlin z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIX/153/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kotlin 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; § 6; § 7; § 13 ust. 1, 3 i 4; § 14 ust. 6, 9 i 10; § 19 pkt 2 i 3; § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej skarżący lub Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kotlin Nr XLIII/242/2014 z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr XXIX/153/2012 Rady Gminy Kotlin z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kotlin. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm., dalej ustawa ), poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona , w tym: - zobowiązanie w § 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 w właścicieli nieruchomości do uprzątania śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń w określonym czasie, - wprowadzenie zakazu zakopywania odpadów ( § 6 ); - powtórzenie w § 7 zapisów ustawowych nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów; - zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zabezpieczenia pojemników na odpady przed zbieraniem się wody, błota i śniegu ( § 13 ust.1); - nałożenie obowiązku dezynfekcji i dezynsekcji pojemników na odpady ( § 13 ust. 3), - wprowadzenie w § 13 ust. 4 zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu; - zobowiązanie właścicieli nieruchomości w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej do zgłaszania w formie deklaracji zbierania odpadów ulegających biodegradacji, a właścicieli pozostałych nieruchomości do dostarczania ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy ( § 14 ust. 6); - wprowadzenie opłaty za odbiór odpadów wielkogabarytowych poza ustalonym harmonogramem oraz odpadów budowlanych (§ 14 ust.9); - upoważnienie podmiotu odbierającego odpady do sprawdzenia i oceny stopnia ich zanieczyszczenia ( § 14 ust. 10); - wprowadzenie zakazu wyprowadzania psów na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci ( § 19 pkt. 2), wprowadzenie zakazu wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania ( § 19 pkt. 3 ); - wprowadzenie w § 20 regulacji dotyczących zasad postępowania ze zwierzętami padłymi; -wprowadzenie do regulaminu § 24, dotyczącego sankcji za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami - dalej ppsa) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2, § 6, § 7, § 13 pkt. 1, 3, 4, § 14 pkt. 4, 6, 9 i 10, § 19 pkt. 2 i 3, § 20 i § 24 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kotlin. W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 2 marca 2015 r. pod poz. 1147, i zgodnie z zapisem § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Podstawę prawną podjęcia skarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zmianami), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Skarżący wskazał, że sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej danej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami ) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Oceniając legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100 poz. 908), określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy powinna zatem uwzględniać regulacje zawarte we wskazanym rozporządzeniu, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kotlin prowadzi, zdaniem skarżącego, do wniosku, że podejmując ją Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności we wskazanym na wstępie zakresie. W ocenie skarżącego szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Skutkiem tego jest zbędne powtarzanie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości wprost przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt. 2b upoważnia radę gminy do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczących m. in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zakres udzielonego tym opisem upoważnienia Rada Gminy przekroczyła jednak, zobowiązując właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 do uprzątania śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń w określonym czasie. W pierwszym z wymienionych przepisów zobowiązano bowiem właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości codziennie do godz. 8.00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu w ciągu 6 godzin od ustania opadów. W drugim przepisie w taki sam sposób określono obowiązki w tym zakresie w części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tak szczegółowe regulacje w zakresie ustalenia czasookresu, w którym należy uprzątać śnieg , lód, błoto oraz inne zanieczyszczenia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości albo z części nieruchomości służących do użytku publicznego wykraczają bowiem poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w przywołanym powyżej art. 4 ust. 2 pkt. 2b ustawy. Za niedopuszczalne należy uznać wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu zakopywania odpadów (§ 6). Przepisy prawa regulujące te kwestie zawarte zostały bowiem w przepisach rangi ustawowej: ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zmianami). Za zbędne należy uznać powtórzenie w § 7 regulaminu zapisów ustawowych nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów. Obowiązek taki wprowadziła bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art 5 ust. 1 pkt. 1, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W przepisach ustawy brak również przepisu kompetencyjnego, który pozwoliłby radzie gminy na zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zabezpieczenia pojemników na odpady przed zbieraniem się wody, błota i śniegu. Tymczasem Rada Gminy Kotlin obowiązek taki wprowadziła w § 13 ust.1, przekraczając w ten sposób zakres upoważnienia ustawowego. W sposób nieuprawniony również rada gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek dezynfekcji i dezynsekcji pojemników na odpady co najmniej dwa razy w roku ( § 13 ust 3). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt. 1 zobowiązała te podmioty do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym technicznym , a uszczegółowienie tego obowiązku poprzez nakazanie ich dezynfekcji i dezynsekcji dwukrotnie w ciągu roku jest działaniem zbyt daleko idącym i nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Przepisy ustawy nie uzasadniają wprowadzenia w § 13 ust. 4 zakazu gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu. Związane z powyższym zakazem ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12), W sposób niezgodny z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano w regulaminie również kwestie zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przy czym dodatkowo obowiązki osób wytwarzających tego rodzaju odpady zróżnicowano w zależności od rodzaju zabudowy. Właścicielom nieruchomości w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej umożliwiono bowiem ich zbieranie i gromadzenie w przydomowych kompostownikach, jednocześnie jednak w sposób nieuprawniony zobowiązano ich do zgłaszania tego w formie deklaracji . Natomiast właścicieli pozostałych nieruchomości zobowiązano do dostarczania ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy z chwilą jego wybudowania, a tymczasowo do zastępczej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych ( § 14 ust. 6). Dokonane we wskazanym przepisie rozporządzenia zróżnicowanie podmiotów wytwarzających odpady komunalne tej samej kategorii w oparciu jedynie o kryterium zabudowy, w jakiej powstają odpady, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie zasady równego traktowania mieszkańców. Z kolei wprowadzenie w § 14 ust. 9 regulaminu opłaty za odbiór odpadów wielkogabarytowych poza ustalonym harmonogramem oraz odpadów budowlanych stanowi naruszenie zasad wynikających z treści art. 6c i 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazanymi przepisami ustawy nałożono na gminy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w zamian za ponoszoną przez nich opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia z tego tytułu dodatkowej opłaty rada gminy uchyliła się od wykonywania obowiązków nałożonych na gminę przepisami ustawy. .Żaden przepis ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie upoważnia rady gminy do upoważnienia podmiotu odbierającego odpady do sprawdzenia i oceny stopnia ich zanieczyszczenia ( § 14 ust. 10). Uprawnienia podmiotów odbierających odpady komunalne w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych zostały w sposób kompletny i wyczerpujący wskazane w art. 9f ustawy i brak jakichkolwiek podstaw do regulowania tej kwestii w regulaminie ponownie, i to w sposób odmienny. W sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6, w przepisach § 19 uchwały uregulowano również kwestie dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów służących do użytku wspólnego. Rada gminy przekroczyła zakres upoważnienia nadanego jej wskazanym przepisem ustawy w § 19 pkt. 2 regulamin, wprowadzając zakaz wprowadzania psów na tereny placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz w § 19 pkt. 3 regulaminu, wprowadzając zakaz wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego jeżeli wynika to z oznakowania., przy czym zakaz nie dotyczy psów przewodników osób niewidomych. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. ( wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. sygn. II OSK 2439/14). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzenie w regulaminie obowiązku przekazywania padłych zwierząt domowych do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie (§ 20 regulaminu). Zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zmianami). Również wprowadzenie do regulaminu § 24 regulaminu sankcji określonych w odrębnych przepisach za nie wykonanie obowiązków określonych w regulaminie nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy. Zważyć przy tym należy, że organ gminy nie jest uprawniony do wprowadzania w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek sankcji za nieprzestrzeganie zawartych w nim regulacji, a nawet, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, do przywoływania sankcji przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności przepisów §4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2, § 6, § 7, § 13 pkt.1, 3, 4, § 14 pkt. 4, 6, 9 i 10, § 19 pkt. 2 i 3, § 20 oraz § 24 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kotlin jest faktycznie i prawnie uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kotlin wniósł o oddalenie skargi w zakresie nieważności: 1) §4 ust. 2 regulaminu; 2) § 13 ust. 3 regulaminu; 3) § 19 pkt 2 regulaminu; 4) § 24 regulaminu, a w pozostałym zakresie uznał zasadność skargi. Motywując swoje stanowisko Wójt wskazał, że Prokurator w skardze stawia zarzut, że § 4 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kotlin przewidujący obowiązek uprzątania śniegu, lodu, błota w ustalonym czasokresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt l b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. Zgodnie z w/w przepisem ustawy regulamin winien określać wymagania obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Zaskarżony przepis te wymogi określa, a wskazany okres uprzątania jest jednym z nich. Skarżący kwestionuje § 13 ust. 3 regulaminu uzasadniając to tym, że obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości tym przepisem regulaminu, wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem organu stanowiska skarżącego nie można zaakceptować. Przepis art.5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi o obowiązku właścicieli nieruchomości wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do odbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie stanowi on jednak na czym to utrzymanie w odpowiednim stanie ma polegać. Z kolei w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, obligatoryjnym elementem regulaminu winna być regulacja określająca zasady utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Wobec treści w/w przepisów należy przyjąć, że zaskarżony § 13 ust. 3 regulaminu zobowiązujący właścicieli nieruchomości utrzymania pojemników w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez naprawę ich szczelności a także utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym poprzez ich dezynsekcję i dezynfekcję 2 razy w roku nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, aleją wypełnia. W tym miejscu organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. II OSK 469/11, w którym Sąd stwierdził: "Nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust .2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w § 19 pkt 2 regulaminu poprzez ustalenie zakazu wprowadzania psów i kotów na tereny piaskownic i placów zabaw dla dzieci należy stwierdzić, że zakaz ten dotyczy terenów przeznaczonych dla dzieci, a więc terenów, z których korzystają osoby najbardziej narażone na niebezpieczeństwo. Zatem ten zapis regulaminu dotyczy obowiązku osób utrzymujących psy i koty w sposób mający na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi oraz uciążliwością wobec czego jest zgodny z delegacją ustawową z art. 4 ust.2 pkt 6 ustawy. Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący § 24 regulaminu, to podnieść należy, że ta regulacja nie wprowadza sankcji za nieprzestrzeganie regulaminu, ma wyłącznie charakter informacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 Ppsa. Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opublikowany - OTK 118/10/A/2005). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są zasadne, bowiem poszczególne przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 ustawy i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, albowiem zostało to podjęte w skardze, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jednostek redakcyjnych regulaminu przyjętego uchwałą z dnia 28 grudnia 2012r. i stanowiącego załącznik do tej uchwały. Ilekroć zatem mowa o regulaminie dotyczy to właśnie owego załącznika, nie samej uchwały. Sąd uznał za zasadny zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania do określonej godziny śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz w części służącej do użytku publicznego ( § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ). Niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w regulaminie, ponieważ określenie czasokresu i częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Za niedopuszczalne, zdaniem Sądu, należało uznać wprowadzenie w regulaminie zakazu zakopywania odpadów ( § 6) i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia jej w pojemniki do zbierania odpadów ( § 7). Tym samym Sąd podziela stanowisko skarżącego w tej kwestii. W pierwszej sprawie przepisy regulujące te kwestie zostały zawarte w przepisach . w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo o ochronie środowiska, w drugiej - w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi; W tych okolicznościach uznać należy, że niewątpliwie Rada powieliła regulacje ustawową. W odpowiedzi na skargę zresztą organ tego zarzutu skarżącego nie kwestionował i uznał zasadność skargi. Dopuszczalne jest przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wskazuje, że pogląd ten uznaje za dopuszczalny, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, z podaniem jego nazwy i miejsca publikacji. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (wyrok z dnia 01 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 784/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997; z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu niezgodny z zakresem kompetencji udzielonej radzie gminy jest zapis § 13 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym pojemniki na odpady komunalne powinny być usytuowane w granicach nieruchomości, na utwardzonej, równej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody błota i śniegu. Powyższy przepis nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma żadnego umocowania w ustawie, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw i aktów prawnych, np. treści § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wkracza on również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał w/w urządzenia. Ponadto Rada Gminy Kotlin w zaskarżonej uchwale zawarła w § 13 ust. 3 ust. 4 zapisy nie posiadający delegacji ustawowej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku dokonywania dwa razy w roku dezynfekcji i dezynsekcji pojemników. Stanowi to bezprawne rozszerzenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy pozostaje wprowadzony w § 13 ust. 4 regulaminu zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, Związane z powyższymi zakazami ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 ustawy (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. IV SA/Po 741/13, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela zarzut skarżącego i jego pogląd co do niezgodności z przepisami, a tym samym nieważności § 14 ust. 6, 9 i 10 regulaminu. Uregulowano w nim, niezgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kwestie zbiórki odpadów ulegających biodegradacji a dodatkowo zróżnicowano obowiązki osób wytwarzających te odpady w zależności od rodzaju zabudowy (zagrodowa i jednorodzinna). Takie zróżnicowanie jest niedopuszczalne i stanowi rzeczywiste naruszenie zasady równego traktowania mieszkańców gminy z przekroczeniem delegacji ustawowej przy uchwalaniu regulaminu. Z kolei w § 19 ust. 2 i 3 regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej, zobowiązano właścicieli zwierząt domowych do niewprowadzania psów i kotów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, z wyłączeniem osób niepełnosprawnych, korzystających z pomocy psów przewodników. Należy bowiem wskazać, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ust. 6 ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13). W tym kontekście uznać należy, że powyższe uregulowanie (§ 19 ust. 2 regulaminu) istotnie jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Po wtóre, jak wskazano wcześniej, zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej rada reguluje w drodze osobnej uchwały podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Również Sąd podziela zarzut skarżącego w kwestii braku uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nałożenie obowiązku przekazywania padłych zwierząt domowych do unieszkodliwiania przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Jest to wyraźne przekroczenie kompetencji uchwałodawczej, bowiem zagadnienie postępowania z padłymi zwierzętami zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2013r., poz 856 ze zm.). Należy zaznaczyć, że tekst jednolity omawianej uchwały ogłoszono na podstawie uchwały Rady Gminy Kotlin z dnia 25 kwietnia 2014r. - a więc wówczas, kiedy ustawa ta obowiązywała. W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § § 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2, § 6, § 7, § 13 pkt. 1, 3, 4, § 14 pkt. 4, 6, 9 i 10, § 19 pkt. 2 i 3, § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części Uchwały na podstawie art. 147 ppsa. Sąd uznał, że stanowisko skarżącego co do § 24 regulaminu nie jest trafne. W przepisie tym wskazano przepisy ustaw (środki prawne), które będą miały zastosowanie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów uchwalanego regulaminu, wskazując, że jest to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kodeks wykroczeń i ustawa o odpadach. W tekście regulaminu podane są także daty wydania i publikacji tych aktów prawnych. Zdaniem Sądu przepisy § 24 mają charakter informacyjny i nie naruszają porządku prawnego w sposób istotny. Z tego względu, należało skargę oddalić w tej części na podstawie art. 151 ppsa.