IV SA/Po 741/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 września 2019 r. nr 122/XIV/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra - południe - część A" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 11 pkt 1 w zakresie dotyczącym działek: nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak oraz nr 33/43 obręb Dębogóra, gmina Czerwonak; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz skarżącej M. R. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 741/25 Uzasadnienie M. R. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 26.09.2019 r. nr 122/XIV/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra - południe - część A" (dalej jako zaskarżona uchwała) w części obejmującej działki nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak, oraz dz. nr 33/43, obręb Dębogóra, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie, których właścicielem jest M. R.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nieuwzględniający istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków. Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1. stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 26.09.2019 r. nr 122/XIV 2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra - południe - część A" w części obejmującej działki nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak, oraz dz. nr 33/43, obręb Dębogóra, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie, w całości, ewentualnie w zakresie, w jakim wprowadza zakaz lokalizacji budynków; 2. zasądzenie od organu - Rady Gminy Czerwonak na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała w części obejmującej działki nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak, oraz dz. nr 33/43, obręb Dębogóra, gmina Czerwonak, powiat poznański, województwo wielkopolskie, których właścicielem jest M. R., wprowadziła zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków. Jako sprzeczna z prawem, winna zostać uznana za nieważną w zakresie, w jakim na przedmiotowych działkach wprowadza zakaz lokalizacji budynków. W tym kontekście skarżąca powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 roku, sygn. akt IV CSK 754/14. Skarżąca zarzuciła, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nastąpiła zbyt duża ingerencja w prawo własności poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji budynków. Prawo własności skarżącej zostało naruszone, gdyż na stanowiących jej własność w/w działkach nr 33 oraz nr 33/43, wprowadzono nieuzasadniony zakaz lokalizacji budynków. Tymczasem na położonych w pobliżu nieruchomościach, które mają identyczny status i charakter jak ww. działki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29.09.2022 r., sygn. akt II SA/Po 363/22, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Czerwonak z 2002 r. w części, tj. w zakresie w jakim przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R. Orzeczenie to wynikało z uznania przez Sąd, że zakaz zabudowy, jaki wprowadzony został w § 2 ust. 11 w części ustaleń szczegółowych uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działek skarżącego przeznaczonych pod tereny upraw polowych (R), ingeruje w prawo własności skarżącego arbitralnie i w sposób nadmierny. Do Gminy Czerwonak należy bowiem ustanowienie takich rozwiązań planistycznych, które będą adekwatne na gruncie zasady proporcjonalności. Oznacza to, że Gmina powinna wybrać środek, który jest niezbędny, a więc taki, który będzie chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków powinna natomiast wybrać najmniej uciążliwy Ograniczenie prawa własności musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia jego ustanowienie. Przedmiotowy zakaz zabudowy nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu, dla osiągnięcia którego został ustanowiony, stanowiąc o naruszeniu wskazanej powyżej zasady proporcjonalności. Rada Gminy Czerwonak została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 5 maja 2025 r., jednak na wezwanie nie odpowiedziała. Rada Gminy Czerwonak w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W bardzo obszernym uzasadnieniu swego stanowiska Rada wskazała, że organ wykonawczy gminy, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, przeprowadził zgodnie z treścią obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) całą procedurę planistyczną i wyczerpał tym samym wszystkie wymagane proceduralnie zapisy. Dalej Rada szczegółowo opisała podjęte czynności i przebieg postępowania planistycznego. Wskazano, że zachowano jedynie istniejące tereny zainwestowane, dla których określono przeznaczenie zgodnie z aktualnym sposobem zagospodarowania. Zasadne było zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania oraz wprowadzenie zakazu zabudowy ze względów przyrodniczych, krajobrazowych, fizjograficznych, a także finansowych przy jednoczesnym braku zapotrzebowania na nowe tereny pod zabudowę. Podkreślono, że zaskarżony plan uwzględnia uwarunkowania przyrodnicze, zachowuje aktualny sposób użytkowania, tj. rolniczy i leśny, a sam obszar należy do nielicznych dotychczas niezabudowanych obszarów położonych przy granicy z terenami leśnymi Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka na terenie gminy Czerwonak. Obszar objęty planem w całości znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, który pierwotnie został powołany Rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego Nr 5/93 z dnia 20 września 1993 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1993 r. Nr 13, poz. 149). Następnie w Rozporządzeniu Wojewody Wielkopolskiego Nr 4/05 z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, określono między innymi cele ochrony przyrody parku, a także podjęto próbę zidentyfikowania zagrożeń, zarówno tych istniejących jak również potencjalnych oraz sposobów ich eliminacji. Funkcjonowanie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka zostało potwierdzone w obwieszczeniu Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 14, poz. 246 z dnia 31 marca 1999 r.). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zmianami), parki krajobrazowe utworzone na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów są formami ochrony przyrody w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy. Tym samym istnieje kontynuacja form ochrony przyrody, w tym parków krajobrazowych utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Uporządkowanie regulacji prawnych dotyczących Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka nastąpiło w 2013 roku wraz z przyjęciem Uchwały Nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z 2013 r. poz. 5744). Z dniem wejścia w życie powyższej uchwały straciło moc rozporządzenie Nr 5/93 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 września 1993 r., pierwotnie powołujące Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka. Uchwała ta dotychczas została zmieniona uchwałą Nr XXII/597/16 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 września 2016 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVII/729/13 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. poz. 5872). Zauważono, że istnieje możliwość realizacji zabudowy zagrodowej w Dębogórze na terenach do tego wyznaczonych, w już obowiązującym planie poza granicami przedmiotowego planu. Rada Gminy uchwalając powyższy plan i wyznaczając w nim tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy siedliskowej kierowała się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 173/XXVI11/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 13 grudnia 2000 r. oraz zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z w/w ówcześnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, generalna koncepcja rozwoju gminy Czerwonak zakładała jej umiarkowany i zrównoważony rozwój, zmierzający w kierunku zmian jakościowych w strefie rolniczo rekreacyjnej oraz zmian jakościowo - ilościowych w strefie zurbanizowanej. W zakresie ochrony środowiska, celem Gminy ustalonym w Studium, było między innymi hamowanie procesów degradacji gleb poprzez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych, łąk, zadrzewień. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na: prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk i zmieniającego się popytu. Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa była tylko lokalizacja zagrody (siedliska traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy niezbędnych obiektów produkcji w tym budynku mieszkalnego rolnika lub 2 budynków mieszkalnych dla rodziny rolnika). Jednakże nie mogła to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. Atrakcyjność krajobrazu naturalnego i kulturowego każdej ze wsi stanowiła o podstawach jej rozwoju. Zainwestowanie na terenach jednostek osadniczych winno być dopuszczone zasadniczo tylko w zasięgu obszarów rozwojowych wyznaczonych rysunkiem studium. Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, położone poza określonymi na rysunku studium, zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych i wskazanymi miejscami rozwoju funkcji aktywizujących gminę, należy wyłączyć z zabudowy. (...) Obszar objęty przedmiotowym planem określony był w studium kolorem żółtym jako teren gruntów rolnych oraz jako łąki i pastwiska, wskazane pod rozwój rolnictwa. Na terenach rolnych w bardzo ograniczonym zakresie mogła być dopuszczona także zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgiem obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczyło to wielokubaturowej gospodarki rolnej, która winna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. Zważywszy na treść obowiązującej ówcześnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazaną powyżej treść obowiązującego w tamtym czasie Studium, Rada Gminy Czerwonak, wyczerpując treść powyższych przepisów przyjęła dla terenów wyznaczonych jako tereny rolnicze, a więc tereny upraw rolnych z zakazem lokalizacji budynków z dopuszczeniem lokalizacji tuneli foliowych o maksymalnej wysokości do 4 m, kierując się zasadą ochrony gruntów rolnych i leśnych i zrównoważonym rozwojem gminy oraz przede wszystkim ochroną unikatowego Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka oraz ochronę otuliny Puszczy Zielonki. Uchwalony plan pozostawił zatem na obszarze objętym planem stanowiącym użytki rolne wiodącą funkcję produkcji rolniczej-tereny gruntów ornych oraz pastwisk, uzupełnioną o możliwość lokalizowania pewnych budowli rolniczych związanych z produkcją w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Ponadto sporządzona została zgodnie z wymogami przepisów oraz ustaleniami Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Prognoza Oddziaływania na Środowisko zwana dalej Prognozą dla projektowanego planu "Dębogóra - południe - część A". Jak wynika z Prognozy, projekt miejscowego planu zgodny jest też z planem zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego oraz strategią rozwoju województwa wielkopolskiego. Przy sporządzaniu planu "Dębogóra - południe - część A", uwzględniono również kierunki określone w Zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa Wielkopolskiego do 2020 r. Wielkopolska 2020, przyjęta Uchwałą Nr XXIX/559/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2012 r., w której przykłada się większą rolę do poprawy stanu środowiska przyrodniczego i zrównoważonego rozwoju, które warunkują jakość życia. Zaskarżony plan miejscowy, uwzględnia również zapisy Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego zatwierdzonego Uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego Nr XLVI/690/10 z dnia 26 kwietnia 2010 r. Projekt miejscowego planu, jak twierdził autor Prognozy, zgodnie zobowiązującymi przepisami, nie narusza także ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Obszar objęty skarżonym planem obejmuje tereny położone w północno wschodniej części gminy Czerwonak i w całości leży w obrębie otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, stanowiącej zabezpieczenie przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka oraz sąsiaduje bezpośrednio z Parkiem Krajobrazowym Puszcza Zielonka. W obrębie południowej części wsi Dębogóra w jego granicach zlokalizowany jest jeden budynek mieszkalny wchodzący w skład zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Zabudowania te dostępne są jednak wyłącznie od strony wsi Mielno i położone są przy istniejącej komunikacji, ul. Sarnia. Pozostałe tereny są niezagospodarowane a w częściach północno zachodniej i południowo wschodniej obszaru, pokryte są zadrzewieniami i zakrzewieniami, natomiast w części środkowej, tereny te użytkowane są rolniczo. Jak wynika z Prognozy w przypadku braku realizacji ustaleń projektu planu, istnieje ryzyko braku realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Czerwonak. Przed podjęciem uchwały Nr 375/LXIII/2017 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 października 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dębogóra południe, Rada Gminy, podjęła uchwałę w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 października 2018 roku Nr 518/LVI/2018. W przedmiotowej analizie wskazano m.in., że szczególnie negatywny skutek dla przestrzeni gminy mogą mieć decyzje o warunkach zabudowy na terenach atrakcyjnych przyrodniczo i krajobrazowo wskazanych w Studium jako wyłączone z zabudowy. Jedynym skutecznym przeciwdziałaniem niepożądanym zmianom w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z wydawanych decyzji jest opracowanie dla poszczególnych terenów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Kierunek przedsięwzięć planistycznych i kierunków rozwoju przestrzennego gminy Czerwonak oddaje także przygotowany przez Wójta bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący załącznik do obecnie obowiązującego Studium opracowany na podstawie art. 10 ust.5-7 u.p.z.p. Wójt w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę uzyskał ujemny wynik porównawczy zapotrzebowania na nową zabudowę. Chłonność terenów gminy Czerwonak określono w bilansie w perspektywie następnych 10 lat i stwierdzono, że nie istnieje możliwość wyznaczenia w studium nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami branym pod uwagę w bilansie, to jest obszarami w ramach istniejącej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i wynikającej z obowiązujących dokumentów planistycznych. Istniejące obszary inwestycyjne w gminie Czerwonak są wystarczające, aby pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową, rekreacyjno-sportową oraz przemysłową na kolejne 10 lat. Poczynione w planie zapisy dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz nade wszystko ochrony otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, a ograniczające zabudowę, były kontynuacją dotychczasowych uregulowań w zakresie gospodarki przestrzennej gminy Czerwonak wynikającej z ustaleń Studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uchwały w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Prognozy Oddziaływania na Środowisko, Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i w żadnym wypadku nie zmieniły przeznaczenia gruntu stanowiącego własność skarżącej, która nabyła część tych gruntów już z takimi ograniczeniami dopiero w 2020 r. po dokonanym przez poprzedniego właściciela podziale rolnym gruntów rolnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada wskazała, że zgodnie z brzmieniem art. 9 u.p.z.p., w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, Ustawodawca wprowadził zasadę, iż ustalenia studium są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza, że musza być one z nim spójne. Od dnia 21 października 2010 r., kiedy to weszła w życie zmiana art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem rady gminy jest dokonanie oceny czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Przed tą datą rada gminy była zobligowana do badania czy plan jest zgodny z ustaleniami studium. Zastąpienie wymogu zgodności planu ze studium wymogiem niesprzeczności bądź inaczej rzecz ujmując, spójności planu ze studium było wyrazem zamierzonego przez ustawodawcę "rozluźnienia" więzi pomiędzy tymi dwoma aktami planowania przestrzennego. Podsumowując, im bardziej ogólne są ustalenia studium, tym większa jest swoboda organów gminy przy projektowaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Zauważono, że działki skarżącej o numerach ewidencyjnych 33/43 obręb Dębogóra o powierzchni 15 826 m2 oraz nr 33 obręb Mielno o powierzchni 8 085 m2 zapisane w księgach wieczystych nr [...]/ oraz nr [...], znajdują się w jednostkach oznaczonych w Studium kolorem jasnozielonym - tereny zieleni (łąki i pastwiska) oraz kolorem żółtym - tereny gruntów rolnych ustalonym przeznaczeniu dominującym pod rolnictwo. W Studium wskazano, że celem Gminy jest między innymi hamowanie procesów degradacji gleb poprzez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych łąk i zadrzewień. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk i zmieniającego się popytu. Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tylko lokalizacja zagrody (siedliska traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy obiektów produkcji niezbędnych w tym budynek mieszkalny rolnika lub 2 budynki mieszkalne dla rodziny rolnika). Jednakże powyższe nie może być podstawą do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. Dokonując analizy Studium nie ulega wątpliwości, iż skoro w obowiązującym Studium teren objęty planem Dębogóra Południe w tym działki skarżącej, był przeznaczony pod lasy, łąki i pastwiska oraz uprawy rolne i tak był użytkowany i jest użytkowany od zawsze, to Gmina miała prawo w ramach władztwa planistycznego uchwalając plan miejscowy i pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie pod uprawy rolne uszczegółowić go o zakaz zabudowy pozostawiając możliwość budowy budowli gospodarczych związanych z gospodarką rolną - tuneli foliowych, tym bardziej, iż cały obszar - stanowiący własność skarżącej - objęty planem był określony w studium jako grunty rolne i tereny zieleni, tak jest nadal użytkowany. Właściciele działek objętych planem miejscowym nadal mogą (jeśli prowadzą) prowadzić działalność rolniczą. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów i budynków, obszar ten obejmuje łącznie 2,3911 ha, oznaczony jest jako grunty rolne klas IVB, V i VI, grunty pod rowami oraz grunty zadrzewione na użytkach rolnych i dokładnie tak też jest wykorzystywany. Studium określając w dużym stopniu ogólności przeznaczenie obszaru, który obejmuje działki skarżącej, kolorem żółtym i jasnozielonym pozostawiło tym samym Radzie prawo uszczegółowienia sposobu zagospodarowania tego terenu, bez zmiany jego przeznaczenia. Rada wprowadzając w planie miejscowym, obejmującym przedmiotowe działki, na terenie stanowiącym tereny zieleni i użytki rolne, zakaz zabudowy budynkami i pozostawiając tym samym prawo do inwestowania w budowle gospodarcze wspierające rolnictwo - tunele foliowe, kontynuuje zasady zagospodarowania terenu ustalone w Studium, doprecyzowując tę zasadę. Rada Gminy wprowadzając zakaz zabudowy m.in. na działkach skarżącej miała na celu nie tylko ochronę dotychczasowych zasobów gruntów rolnych, ale także co istotniejsze ochronę zlokalizowanych w sąsiedztwie dużych areałów lasów objętych ochroną i stanowiących otulinę Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Obszar objęty planem, w tym działki skarżącej, leżą na terenie ustanowionej w Planie Ochrony Parku Puszcza Zielonka otuliny Parku, mającej za zadania chronić Park przed nadmierną urbanizacją i degradacją. Nie sposób uznać tezy, aby takie rozstrzygniecie planistyczne było nadużyciem władztwa gminy i nieuprawnionym wkroczeniem w chronione konstytucyjnie prawa jednostki. W ocenie Gminy Czerwonak wprowadzenie na terenie jednostki Dębogóra Południe na terenie będącym własnością skarżącej, tj. na działkach o numerach ewidencyjnych: 33/43 obręb Dębogóra (15 826 m2) oraz nr 33 obręb Mielno (8 085 m2), o łącznej powierzchni 2,3911 ha, oznaczonych jako grunty rolne klas IVB, V i VI, grunty pod rowami oraz grunty zadrzewione na użytkach rolnych, a więc na gruntach stanowiących użytki rolne i leśne, przeznaczonych zarówno w Studium jak i analizowanym planie pod rolnictwo, zakazu zabudowy budynków z wyłączeniem budowli gospodarczych stanowiących zaplecze dla uprawy roli, czyli tuneli foliowych o określonych parametrach, nie stanowiło nadużycia planistycznego bowiem wprowadzenie tego ograniczenia znajduje swoje uzasadnienie i nie narusza proporcji pomiędzy interesem skarżącej a interesem publicznym. Za uzasadnieniem stanowiska Gminy przemawia to, że Dębogóra Południe część A leży w strefach oznaczonych kolorem żółtym, który oznacza w Studium tereny gruntów rolnych bez dodatkowego uszczegółowienia oraz kolorem jasnozielonym, który w Studium oznacza tereny zieleni, czyli łąki i pastwiska Celem uchwalenia planu było ograniczenie procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, które w efekcie prowadziłyby do dalszej urbanizacji i ograniczenia naturalnych środowisk przyrodniczych oraz stanowiłyby zagrożenie dla flory i fauny Parku. Wprowadzenie zgodnie z intencją skarżącej prawa zabudowy mieszkaniowej tzw. siedliska na całym terenie objętym planem lub na każdej z działek skarżącej w prostej drodze prowadziłoby w przyszłości do dalszej parcelacji działek a w efekcie zabudowy mieszkaniowej, której gmina na tym terenie chce uniknąć. Stanowisko Gminy co do słuszności podejmowanej decyzji i przyjętych w planie rozwiązań poddać należy teście proporcjonalności i dokonać oceny co do zastosowanych przez gminę kryteriów: konieczności, przydatności i proporcjonalności sensu stricte dokonanej ingerencji w prawo własności. Co do pierwszego kryterium konieczności - wprowadzenie zakazu budowy w tym budynków mieszkalnych oraz tzw. siedliska, na który to zakaz powołuje się skarżąca było jedynym instrumentem prawnym chroniącym zasoby leśne pobliskiej Puszczy Zielonki oraz jedynym środkiem uniemożliwiającym dalszą parcelacją gruntów rolnych w celu faktycznej ich zabudowy budynkami mieszkalnymi i dalszej niekontrolowanej przez gminę urbanizacji w otulinie Puszczy Zielonki. Jak wynikało bowiem z wieloletniej praktyki na wielu obszarach terenów rolnych nie tylko gminy Czerwonak, poprzez dokonywane przez właścicieli nieruchomości rolnych podziały geodezyjne na działki (dozwolone) od 3 000 m2 i uzyskiwane dla nich decyzje o warunkach zabudowy na siedliska, pozwalało na dalszą parcelację i wprowadzenie już na kolejnych wydzielonych działkach zabudowy mieszkaniowej w oparciu o tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i dalszą sprzedaż tych działek już o statusie działek budowlanych. Zniesienie natomiast zaskarżonego zakazu zabudowy wprowadzonego do planu przez Gminę otwarłoby skarżącej drogę do tego rodzaju praktyk. Skoro skarżąca dopomina się o wprowadzenie prawa do zabudowy siedliskowej na całym terenie stanowiącym jej własność, to zgodnie z prawem po kolejnym podziale w trybie rolnym na działki o pow. powyżej 3 000 m2 - tylko taki podział gruntów rolnych jest możliwy zgodnie z art. 93 ust 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - mogłaby uzyskać prawo do zabudowy mieszkaniowej - siedliskowej dla każdej z nich oddzielnie i to zgodnie z prawem budowlanym dla dwóch lokali mieszkalnych w każdym tak powstałym budynku. Biorąc powyższe pod uwagę na terenie będącym własnością skarżącej, tj. na działkach o numerach ewidencyjnych: 33/43 obręb Dębogóra (15 826 m2) oraz nr 33 obręb Mielno (8 085 m2), o łącznej powierzchni 2,3911 ha, oznaczonych jako grunty rolne klas IVB, V i VI, grunty pod rowami oraz grunty zadrzewione na użytkach rolnych, a więc na gruntach stanowiących użytki rolne i leśne finalnie mogłoby powstać 7 oddzielnych działek o powierzchniach powyżej 3 000 m2, z których każda mogłaby zostać oddzielnie zabudowana. Oznacza to możliwość zasiedlenia tego terenu maksymalnie 14 oddzielnymi, niezależnymi lokalami. Taki stan doprowadziłby de facto do niekontrolowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego na terenach faktycznie rolnych nieprzewidzianych z istoty rzeczy na rozwój budownictwa mieszkaniowego. Drugim kryterium oceny dopuszczalności ingerencji Gminy w prawo własności jest kryterium przydatności, które wskazuje na konieczność zastosowania najmniej uciążliwego, racjonalnego środka znajdującego wcześniej oparcie w przepisach. Odwołując się do kryterium przydatności nie można pominąć faktu, że Gmina wprowadzając zakaz zabudowy dopuściła zabudowę budowli gospodarczych - tuneli foliowych służących i wspomagających prowadzenie gospodarki rolnej a więc nie zmieniając bynajmniej przeznaczenia terenu zapewniła rolnikom prawo do dalszego rozwoju prowadzonego gospodarstwa, a więc zastosowała środek najmniej uciążliwy w celu realizacji przyjętego przez siebie założenia. Gmina Czerwonak wprowadzając zakaz zabudowy z wyłączeniem budowli rolniczych, nie zmieniając faktycznie dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych a jedynie uszczegóławiając to przeznaczanie, wynikające z zobowiązującego Studium, wyważyła prawnie chroniony interes rolnika, właściciela objętych planem nieruchomości oraz interes Gminy i chronione przez nią wartości jakimi są: ochrona środowiska i zdrowia mieszkańców, kontrolowany rozwój budownictwa mieszkaniowego wyposażanego w odpowiednią infrastrukturę, dbałość o walory turystyczne i tereny rekreacyjne, podnoszenie poziomu życia mieszkańców czyli zdała test proporcjonalności sensu stricte. Wartości chronione przez Gminę przewyższają prawnie chronione prawo własności gruntów ornych skarżącej a ingerencja władztwa planistycznego Gminy wpisuje się w klauzulę limitacyjną określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ograniczając istoty prawa własności gruntów rolnych skarżącej. Wyłączenie prawa zabudowy na gruncie rolnym przeznaczonym pod uprawy nie pozbawia tego gruntu charakteru rolnego. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy o podatku rolnym opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. W myśl natomiast artykuł 2 tej ustawy za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa wart. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zakres zatem pojęciowy gospodarstwa rolnego, którym posłużył się ustawodawca w ustawie o podatku rolnym odbiega znacznie od zakresu pojęciowego określonego w artykule 50 Kodeksu Cywilnego. Wskazany wart. 2 ustawy o podatku rolnym obszar jest zatem wystarczającą przesłanką do uznania tych użytków jako gospodarstwo rolne. Ponadto z treści skargi nie wynika, aby skarżąca w ogóle prowadziła działalność rolniczą. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zaistniały stan faktyczny, wskazaną argumentację oraz przeprowadzony test proporcjonalności uznano, że Rada Gminy Czerwonak podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła procedury wynikającej z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dopuściła się nadużycia władzy planistycznej, nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznane na nadmierne, a interes skarżącej nie został naruszony w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust.3 Konstytucji), oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych wolności i praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 26.09.2019 r. nr 122/XIV/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dębogóra - południe - część A" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 7 października 2019 r., poz. 8438, dalej: "zaskarżona uchwała"). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy wyjaśnić, że przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 zm., dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a.") został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca wykazała, że jest właścicielem działki nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak oraz nr 33/43, obręb Dębogóra, gmina Czerwonak. Posiada więc interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która go narusza. W związku z powyższym skarga została uznana za dopuszczalną. Uznając materialnoprawną legitymację skarżącej do kwestionowania postanowień zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności chociażby w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Skarżąca zarzuciła, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie sformułowała żadnego konkretnego zarzutu w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo opisał przebieg postępowania planistycznego zaprzeczając powyższemu zarzutowi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się uchybień naruszających w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niespornym jest, że obydwie działki skarżącej będące przedmiotem skargi, tj. nr 33/43 obręb Dębogóra o powierzchni 15 826 m2 oraz nr 33 obręb Mielno o powierzchni 8 085 m2 zapisanych w księgach wieczystych nr [...] oraz nr [...], znajdują się w jednostkach oznaczonych w Studium kolorem jasnozielonym - tereny zieleni (łąki i pastwiska) oraz kolorem żółtym - tereny gruntów rolnych o ustalonym przeznaczeniu dominującym pod rolnictwo. Wprawdzie w legendzie załącznika graficznego Studium brak jest wskazania, że kolor żółty oznacza tereny gruntów rolnych o ustalonym przeznaczeniu dominującym pod rolnictwo, lecz obydwie strony twierdziły, że sporne działki mają charakter rolny i tak dotychczas były wykorzystywane. Znajduje to również potwierdzenie w odpisach ksiąg wieczystych i dokumentach geodezyjnych. Dlatego też Sąd przyjął to za fakt. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała dotyczy działek położonych w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Wprawdzie Sąd orzekający nie jest nią związany, lecz podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach o sygn. II SA/Po 574/22, IV SA/Po 599/24 oraz IV SA/Po 906/24 (dostępne CBOSA) dotyczącą całkowitego zakazu zabudowy gruntów o przeznaczeniu rolnym położonych w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka lub na terenie tego Parku wprowadzonego przez inny plan miejscowy. Przechodząc, w niniejszej sprawie, do oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że dotyczą one zaskarżenia uchwały w części odnoszącej się do działek należących do skarżącej. W tym też zakresie Sąd przystąpił do oceny zasadności zarzutów skargi i uznał że zasługują one na uwzględnienie w tej części. Tereny działek skarżącej nr 33 i 33/43 stanowią niewielki fragment obszaru objętego w całości zakazem zabudowy i przeznaczonego pod rozwój upraw polowych oznaczonego w planie symbolem IR. Rada w § 11 zaskarżonej uchwały określiła szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustalając w pkt 1 zakaz lokalizacji budynków na terenach oznaczonych symbolami ZL i R. Jednocześnie w § 16 dopuściła lokalizację tuneli foliowych o maksymalnej wysokości do 4 m Należy podkreślić, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Kwestie miejscowego planu uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Należy zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż – jak się trafnie przyjmuje się w dominującym obecnie nurcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14, CBOSA) – plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Przechodząc dalej wskazać należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być więc realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienia § 11 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie zakazu zabudowy naruszają te wymogi. Co do zasady, plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Organ jednak nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy, było konieczne i uzasadnione w rozpatrywanym przypadku. W obszernej odpowiedzi na skargę organ przedstawił szeroką argumentację wskazującą na potrzebę ustanowienia takiego zakazu. W wymiarze aksjologicznym część tej argumentacji co do zasady, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i przyrody, zasługuje na aprobatę. Sąd orzekający dostrzegł jednak niespójność zaskarżonej uchwały ze Studium, o czym poniżej, co miało decydujący wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że ze względu na znaczną ingerencję w prawo własności nieruchomości uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego. Ocena, czy gmina działa w granicach wyznaczonych w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. powinna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 tej ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w art. 6 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia planu skarżąca powinna móc się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jej działkach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 748/17, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, pomimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, CBOSA). Pełnej argumentacji w tym zakresie nie dostarcza analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto nie wynika ona z przedstawionej wraz z uchwałą dokumentacji planistycznej. Nie wynika także w pełni z odpowiedzi na skargę. Sąd orzekający nie podzielił bowiem stanowiska organu wyartykułowanego w odpowiedzi na skargę, że zakwestionowane przez skarżącą rozwiązanie planistyczne, przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym, znajduje uzasadnienie w postanowieniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 173/XXVI11/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 13 grudnia 2000 r. Kluczowe w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, jest to, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) w kontrolowanym przypadku - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Analogicznie ograniczenia prawa własności wprowadzane przez plan miejscowy muszą wynikać ze studium. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. II SA/Wr 834/12). W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. o sygn. II OSK 1106/16 (publ. CBOSA) okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, jako że wyznacza podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, zaś uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planów miejscowych, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (zob. wyroki NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1599/18, z 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 66/13, z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16, CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania samo uznanie działek skarżącej w zaskarżonym planie miejscowym za tereny rolnicze oznaczone symbolem IR, nie powinno budzić wątpliwości. Jednakże nie można uznać, aby z postanowień Studium wynikał dla tych działek całkowity zakaz zabudowy. W postanowieniach Studium próżno bowiem szukać podstaw do wprowadzenia tak drastycznego, całkowitego zakazu zabudowy, jaki przewidziany został w § 11 pkt 1 uchwały. Studium na s.141 nakazuje m.in. hamowanie procesów degradacji gleb poprzez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych, łąk, zadrzewień. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na: prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk i zmieniającego się popytu. Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tylko lokalizacja zagrody (siedliska traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy niezbędnych obiektów produkcji w tym budynku mieszkalnego rolnika lub 2 budynków mieszkalnych dla rodziny rolnika). Jednakże nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. (...) Obszar objęty przedmiotowym planem określony jest w studium kolorem żółtym jako teren gruntów rolnych oraz jako łąki i pastwiska, wskazane pod rozwój rolnictwa. Na terenach rolnych w bardzo ograniczonym zakresie może być dopuszczona także zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgiem obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczy to wielokubaturowej gospodarki rolnej, która winna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. W wyjątkowych wypadkach uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami wg Studium (s.141) można dopuścić adaptację rozproszonej zabudowy siedliskowej na cele publiczne (usług, turystyki), po uprzednim wykonaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zapisy Studium nie świadczą o bezwzględnej konieczności wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych, a jedynie o ewentualnym bardzo daleko idącym ograniczeniu takiej zabudowy. Wskazano bowiem, że tereny rolnicze winny być generalnie (a więc jedynie zasadniczo, a nie całkowicie) wyłączone spod zabudowy. Możliwa jest tylko lokalizacja zagrody (siedliska traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością budowy i rozbudowy niezbędnych obiektów produkcji w tym budynku mieszkalnego rolnika lub 2 budynków mieszkalnych dla rodziny rolnika). Jednakże nie może to być podstawa do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. Tym samym dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa obudowana ograniczeniami uniemożliwiającymi parcelację dla zabudowy mieszkaniowej. O ile z zapisów Studium wynika zakaz zabudowy mieszkaniowej sensu stricte, to jednak Studium dopuszczało realizację zabudowy zagrodowej, co jest racjonalną możliwością w przypadku terenów rolniczych. Tymczasem w przypadku działek skarżącej wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. Aby z zapisów Studium można było wywodzić kompetencję do ustalenia w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy uprzednio należałoby zmienić zapisy tego Studium poprzez wprowadzenia w Studium całkowitego zakazu zabudowy istotnego dla niniejszej sprawy obszaru. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie proporcjonalności ma kluczowe znaczenia dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego (tak słusznie WSA w Olsztynie w wyroku z 19.11.2019r. o sygn. II SA/Ol 723/19, publ. CBOSA). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenie. (tak trafnie NSA w wyroku z 02.10.2019r., sygn. II OSK 2509/18, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 27.03.2019r., sygn. II SA/Gd 551/18, publ. CBOSA). W razie kolizji interesu indywidualnego z interesem publicznym przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 06.02.2019r. o sygn. II SA/Po 1019/18, publ. CBOSA). Przy czym brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. (tak wyrok NSA z 26.11.2019r. o sygn. II OSK 76/18, publ. CBOSA). Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w : "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211) W ocenie Sądu ustalanie motywów organu dla których wprowadzono kwestionowany zakaz zabudowy powinno być więc dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę. Jeżeli intencją gminy było ograniczenie określonej zabudowy na przedmiotowym terenie, to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzenia w planie tego typu regulacji, która ustalałaby np. zakaz zabudowy na nim obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Ewentualnie uprzednia zmiana Studium wprowadzająca całkowity zakaz zabudowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska mogą być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu przyjęte przez Radę Gminy środki, są rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu w świetle brzmienia Studium (które dopuszcza zabudowę, choć w ograniczonym zakresie), co powoduje przekroczenie władztwa planistycznego. Organ nie uzasadnił w sposób przekonujący i dostateczny tak daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, jakim jest ustanowienie całkowitego zakazu zabudowy. Należało zatem uznać, że Rada Gminy Czerwonak dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Wprowadzenie spornego zakazu zabudowy powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Nie sposób bowiem prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej bez możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Słowem klucz w takich wypadkach zdaje się być "ograniczenie". W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony złóż kopalin. Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą uwzględniać także prawo własności. Wprowadzony tymczasem zaskarżonym planem całkowity zakaz zabudowy na terenach działek skarżącej nie sposób uznać za ustanowiony w zgodzie z prawem właścicieli w sytuacji, gdy nie wynika on z zapisów Studium. Zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się do tego, że Rada nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy w sytuacji, gdy Studium zabudowę dopuszczało. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy istniejącego ładu przestrzennego, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1144/21; z dnia 07 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 1565/19; z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2783/18, dostępne CBOSA). W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że to na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. W obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 74/18). W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały przez Radę Gminy dochowane. Przekroczenie przez organ Gminy uprawnień planistycznych poprzez nieuzasadnienie zgodnego z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej, nie znajdującego oparcia w zapisach Studium, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego kontrola sądowa potwierdziła zasadność zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia zaskarżoną regulacją uchwały w sposób rażący przepisów art. 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr 33, obręb Mielno, gmina Czerwonak, oraz dz. nr 33/43, obręb Dębogóra, gmina Czerwonak w zakresie zakazu całkowitej zabudowy. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 07.02.2019r. o sygn. IV SA/Po 1188/18 (publ. LEX nr 2637332) właściwa interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce wówczas, gdy stwierdzane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa może prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej powyższe działki, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. Natomiast na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, gdyż brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności w całości z uwagi na istotne naruszanie trybu sporządzenia planu miejscowego (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.