IV SA/Po 817/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta i Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku P.S., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.), art. 59, art. 60 ust 1 i art. 61ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] leżącej w obrębie wsi R., gmina W.. S.W. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie od powyższej decyzji, opisując zły stan techniczny budynku. Z tego względu, mając na uwadze bezpieczeństwo swoje oraz współwłaścicieli skarżący podniósł, że nie wyraża zgody na rozbudowę. Nadto skarżący podniósł, że wnioskodawca jest tylko synem współwłaściciela i bez zgody odwołującego się jako współwłaściciela nie może być rozbudowy budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 9 ust. 1 – 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Analizując zaskarżoną decyzję "i opisane wyżej załączniki" organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami i spełnia wymogi określone w tych przepisach. Z analizy funkcji zdaniem Kolegium wynika, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działki objęte analizą (nr [...] - [...]) zabudowane są budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i budynkiem gospodarczym, działka posiada dostęp do drogi publicznej usytuowanej na działce nr [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w sieci energetyczną, wodociągową, gazową i szczelny zbiornik na ścieki bytowe są wystarczające dla projektowanej inwestycji. Teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, oznaczony jest i użytkowany jako budowlany (symbol B). Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona analiza w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wykazała, że istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym pozwala na określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i kąta nachylenia połaci. Organ odwoławczy stwierdził również, iż projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. K.S. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. Odnosząc się do zarzutu co do stanu technicznego budynku, organ odwoławczy stwierdził, że nie może być on wzięty pod uwagę przy decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być także uwzględniony zarzut, iż wnioskodawca nie jest właścicielem; zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że prawo do terenu badane jest dopiero przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę. S.W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno decyzja organu II instancji, jak i organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] leżącej w obrębie wsi R., gmina W., stwierdził bowiem, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i wydana została przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.) przez określenie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.). Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu. Braki w treści decyzji w zakresie elementów wskazanych w art. 54 u.p.z.p. stanowią naruszenie prawa. W świetle przedstawionego stanu prawnego, zwłaszcza treści art. 54 u.p.z.p., stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów składowych. W części tekstowej decyzji organu I instancji podano, że jej załącznikiem jest wyłącznie mapa zasadnicza w skali 1:1000 zawierająca nieprzekraczalne linie zabudowy. Zgodnie z §9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost §9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA). W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej tekstowego opisu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odrębnych dwóch map – jednej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a drugiej zawierającej graficzną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy datowane na dzień 14 lutego 2011 r. nie mogą być traktowane jako część opisowa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ nie zostały zaliczone przez organ I instancji do elementów składowych decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik. Dodatkowo wskazać należy, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie treści decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być również udokumentowane w aktach sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 574/07, lex nr 486627, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 740/06, lex nr 394801, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 250/11, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie brak jest w aktach wykazania, że mgr inż. arch. K.S. przynależy do samorządu zawodowego architektów, co stanowi naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto stwierdzić należy, że organ I instancji ani nie określił obszaru analizowanego w decyzji o warunkach zabudowy, ani nie wyznaczył obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik do ww. Definicję obszaru analizowanego dla potrzeb rozporządzenia prawodawca określił w § 2 ust. 4 stanowiąc, że należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Dla wyznaczenia tego obszaru niezbędnym pozostaje określenie w sposób precyzyjny jego granic zewnętrznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie organ I instancji nie oznaczył tych granic, nie wyjaśniając nadto jaką w ogóle przyjął odległość dla celów analizy, tzn. czy jest nią trzykrotna szerokość frontu działki, czy też 50 metrów. Nie wiadomo również jaka jest szerokość elewacji frontowej działki objętej decyzją. Szerokość frontu działki (32 m) wpisano co prawda w analizie w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy z dnia 14 lutego 2011r. opracowanej przez K.S., jednak powyższa analiza, jak wykazano wyżej, nie stanowi załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zauważa także niekonsekwencję organu I instancji, który w ww. analizie wskazuje szerokość frontu działki - 32 m., ale "do analizy wyznacza obszar 50-90 m od granic działki W efekcie, nie można zweryfikować poprawności ustalenia obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjmuje się natomiast, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1872/06, lex nr 467129, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06, lex nr 438625, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 112/07, lex nr 394835). Konsekwencją braku prawidłowego wskazania obszaru analizowanego pozostawała niemożność uznania za miarodajne ustaleń poczynionych przez organ I instancji odnośnie szczegółowych warunków dotyczących funkcji zabudowy, linii zabudowy oraz jej powierzchni, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Mając powyższe na uwadze, stwierdziwszy szereg uchybień w wydanej przez organ I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zasadnym jest uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W tym miejscu analizując decyzję organu odwoławczego, stwierdzić należy, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji poprzestał wyłącznie na pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji i zacytowaniu przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie dokonując rzeczywistej kontroli decyzji organu I instancji, i uchylając się od ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy uchybił tym samym zasadzie dwuinstancyjności postępowania, uregulowanej w art. 15 K.p.a. Sąd zwraca też uwagę, iż organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie z zachowaniem terminu, jaki wskazał stronom do wnoszenia uwag. Należało liczyć się z wniesieniem uwag drogą pocztową. Tymczasem organ odwoławczy w ostatnim dniu wskazanym do wnoszenia uwag podjął rozstrzygnięcie, a więc bez zapoznania się z pismem nadanym przez odwołującego się na poczcie w wyznaczonym terminie. Stanowi to uchybienie zasadzie zapewnienia udziału stronom w każdym etapie postępowania (art. 10 k. p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k. p. a.). Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż zarzuty dotyczące stanu technicznego budynku nie są badane na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Podobnie zarzuty dotyczące braku zgody pozostałych właścicieli nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. tytuł prawny do nieruchomości podlega badaniu dopiero na etapie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 512. ). W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.