IV SA/Po 833/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 2 maja 2016 r.nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł (dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji zobowiązał K. P. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] [...], położonej w obrębie geodezyjnym Miasto K., w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2.015 r. nr [...] Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji podał, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 98a ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015, poz. 1774 ze zm.) powstał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. P.. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "Kpa") poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego polegającą na uznaniu, że stanowi on dowód uwzględniający wszystkie okoliczności faktyczne i prawne konieczne do ustalenia opłaty adiacenkiej. Podniósł, iż przeciw rzetelności operatu świadczy dobór próbki porównawczej, którą wykorzystano do oszacowania wartości nieruchomości. W celu oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem, biegły zestawił je z trzema innymi nieruchomościami, z których powierzchnia dwóch znacznie odbiega od rozmiarów wycenianej nieruchomości. Wynosi ona bowiem [...] ha i [...] ha, a zatem jest około dwukrotnie mniejsza od nieruchomości wycenianej, której powierzchnia wynosi [...] ha. W ocenie odwołującego przedstawione różnice są zbyt znaczne, aby móc w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego uznać je za podobne. Odwołująca podał, iż jego zdaniem rzeczoznawca majątkowy nieprecyzyjnie zastosował opisy cech wpływających na wartość nieruchomości. Jedną z nich jest lokalizacja szczegółowa. W zależności od właściwości, nieruchomości, rzeczoznawca dokonywał oceny tej cechy z zastosowaniem dwustopniowej skali - lokalizacja nieruchomości mogła zostać uznana za dobrą lub średnią. Biegły w lakonicznym opisie tej cechy przyjął jedynie, jakie kryteria bierze pod uwagę oceniając lokalizację, nie wskazując co decyduje o konkretnej ocenie. Zdaniem odwołującego nie wiadomo kiedy zostanie ona uznana za dobrą, a kiedy za średnią. Podobne zastrzeżenia budzi cecha "struktura i walory organizacyjne nieruchomości". Opis tej cechy wskazuje, że oceniając nieruchomość pod tym kątem biegły bierze pod uwagę kształt działki, a najwyższą ocenę uzyskują nieruchomości o kształcie prostokątnym. Operat nie wyjaśnia kwestii co w sytuacji, kiedy działka ma inny kształt. Takie same zastrzeżenia odwołujący podnosi względem opisów cech uwzględnianych przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, przy czym odwołujący podkreśla, iż pomimo przedstawienia przez biegłego takiego samego opisu cechy "struktura i walory organizacyjne nieruchomości", tym razem zastosował trzystopniową skalę ocen, w żaden sposób tego nie uzasadniając. Skonstruowana w ten sposób charakterystyka porównywanych obiektów uniemożliwia odwołującemu weryfikację operatu szacunkowego i sprawia, że jawi się on jako niespójny i nielogiczny. Na koniec dodał, iż biegły - w jego ocenie - nie może porównywać nieruchomości wycenianej z nią samą. Przypadek ten uznać należy za przejaw skrajnej nonszalancji w doborze przez biegłego nieruchomości podobnych. Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W dalszej części uzasadnienia Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomości. Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela 2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Kolegium podniosło, iż wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym, stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm. – dalej "rozporządzenie"), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Wartość nieruchomości została ustalona poprzez zastosowanie metody podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił aktualnie kształtujące się ceny na rynku lokalnym w obrocie podobnymi nieruchomościami, cechy fizyczne nieruchomości oraz stan prawny i przeznaczenie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołującego zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż na rozprawie w dniu [...]czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy L. S. wyjaśnił, że przedmiotowa działka nr [...] została podzielona na trzy działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...]. Dla działki nr [...] o powierzchni [...] ha przyjął wartość jaka miała przed podziałem, wzrosła wartość działek nr [...] i [...]. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż o prawidłowości wyceny tych dwóch działek na [...] zł i [...] zł świadczy fakt, iż właściciel zbył każdą po [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wagi cech określa w stosunku do nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca majątkowy podał, iż sposób wyceny zależy od celu tej wyceny, w tym wypadku chodziło o wycenę nieruchomości celem ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie wyceniał nieruchomość gruntową, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z dwóch mniejszych działek. Podkreślił, że istniejąca na działce nr [...] zabudowa nie miała wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, ponieważ wyceniał nieruchomość gruntową, niezabudowaną. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż współczynnik lokalizacyjny był najgorszy, został ustalony na zero. Zarówno przed podziałem, jak i po wskaźnik ten jest na najniższym poziomie. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że przepisy prawa nie zabraniają przy wycenie nieruchomości po podziale wzięcia pod uwagę nieruchomości podzielonej, która była już przedmiotem sprzedaży. W ocenie rzeczoznawcy nieruchomość taka jest najbardziej podobna do nieruchomości wycenianej. W ocenie organu zgłoszone zarzuty nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nadaje rzeczoznawcy majątkowemu prawo wyboru właściwego podejścia metody i techniki szacowania nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym. W podejściu porównawczym stosuje się jedną z trzech metod: porównywania parami, korygowania ceny średniej, analizy statystycznej rynku. Rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami, która polega na porównywaniu nieruchomości wycenianej, kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. W przypadku nieruchomości przed podziałem wszystkie cechy są na najniższym poziomie. W przypadku nieruchomości po podziale kwestionowana lokalizacja jest również na poziomie najniższym. Co do zarzutu odwołującego dotyczącego różnych ocen cech dla nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale należy stwierdzić, że nie zasługuję na uwzględnienie. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny nieruchomości przed podziałem bierze pod uwagę nieruchomości najbardziej podobne dla tej nieruchomości, których lokalizacja, kształt oraz inne cechy mogą się różnić od tych cech dla nieruchomości już podzielonych, dlatego mogą być zastosowane różne oceny tych cech. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. P. zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowanie tj.: - art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. S., może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty .adiacenckiej, w sytuacji gdy zawiera on szereg nieprawidłowości i wewnętrznych sprzeczności; - art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne powołanie podstawy prawnej oraz przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego oraz nie odniesienie się do uwag wniesionych przez stronę w odwołaniu. 2. przepisów prawa materialnego tj.: - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 56 ust 1 rozporządzenia, poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wbrew wymaganym zasadom przejawiający się w przyjęciu do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi; - art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie przez organy obu instancji błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa oraz brak należytego opisu stanu nieruchomości przyjętych w procesie szacowania; - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wycena nieruchomości gruntowej po jej podziale obejmuje sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena powinna obejmować, tą samą jedną nieruchomość lecz składającą się (podzieloną) z kilku działek gruntu. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu strona podniosła, że dowód w postaci operatu szacunkowego jest wadliwy i nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. W operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego można wskazać szereg nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności, a mianowicie: 1. Operat szacunkowy sporządzony został bez wskazania numerów ewidencyjnych, co prowadzi do niemożności ustalenia prawidłowości doboru nieruchomości w zakresie podobieństwa (s. 15 operatu). 2. Znaczne różnica powierzchni nieruchomości wycenianej w stosunku do nieruchomości podobnych nie pozwala na stwierdzenie, że nieruchomości są do siebie podobne (s. 8, s. 15 operatu). 3. Opis cech cenotwórczych zawiera pojęcia nieostre, takie jak "bezpośrednie otoczenie" czy "odległość od drogi asfaltowej". Posłużenie się takimi wyrażeniami nie pozwala na porównanie nieruchomości wycenianej z zastosowanym opisem (s. 18, s. 23 operatu). 4. Przyjęto dwustopniową skalę cech cenotwórczych z podaniem jednego opisu charakteryzującego cechę nieruchomości Przy tak sformułowanym opisie nie sposób wskazać (a tym samym zrozumieć), kiedy nieruchomości (wycenianej jak i porównywanej) w kategorii "lokalizacja szczególna" należy przypisać ocenę dobrą, a kiedy średnią, a przypadku kategorii "struktura i walory organizacyjne" ocenę korzystną, a kiedy średnio korzystną (s. 18, s. 23 operatu). 5. Dwustopniowa skala cech cenotwórczych zawiera inne określenia oceny wzięte pod uwagę w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale. Przykładowo przed podziałem cecha "lokalizacja szczegółowa" dzieli się na dobrą i średnią, a po podziale przyjęto podział na średnią i złą (s. 18, s. 23 operatu). 6. Przyjęto, że nieruchomość przed podziałem posiada lokalizację średnią, a po podziale dwie wyodrębniane działki posiadają lokalizację złą, podczas gdy nie ulega wątpliwości, że nieruchomość zarówno przed podziałem i po podziale posiada taką samą lokalizację (s. 18, s. 23 operatu). 7. Wycena nieruchomości przed i po podziale posiada różne wagi cech rynkowych. W cesze "lokalizacja szczególna" nieruchomości przed podziałem biegły przypisał wagę 50%, a po podziale wagę 40%. Natomiast w cesze "struktura i walory organizacyjne nieruchomości" przed podziałem biegły przypisał wagę 20%, a po podziale 30% (s. 18, s. 23 operatu). 8. Nieruchomości podobne przyjęte przez biegłego są nieruchomościami niezabudowanymi, podczas gdy wyceniania nieruchomość przed podziałem to nieruchomość zabudowana, a po podziale nieruchomość ta składa się z jednej działki gruntu zabudowanego i dwóch niezabudowanych (s. 4 operatu). W tym przypadku brak podobieństwa do nieruchomości porównywanych jest jednoznaczny. 9. Wycenia nieruchomości po podziale dokonana została jako suma wartości poszczególnych, działek gruntu, podczas gdy powinna obejmować nieruchomość jako całość (s. 22-26 .operatu). 10. Nieruchomość przed podziałem posiadała dostęp do drogi asfaltowej. W wyniku podziału dwie wyodrębnione działki nie posiadają dostępu do drogi asfaltowej. Fakt ten również świadczy o braku podobieństwa nieruchomości z nieruchomościami przyjętymi jako podobne. Podział nieruchomości był możliwy wyłącznie z uwagi na fakt, że działki gruntu nr [...] i [...] przeznaczone były pod powiększenie działek gruntu nr [...] i [...]. 11. Przez nieruchomość wycenianą przebiega sieć ciepłownicza oraz wodociągowa mająca wpływ na jej wartość, zdaniem strony obniżając go. Nieruchomości takie nie sposób uznać za podobne do nieruchomości bez sieci wodociągowej przebiegającej przez środek nieruchomości. W dalszej części uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela (przy zastrzeżeniu wyjątku z art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dotyczącego podziału nieruchomości dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego – który w rozpoznawanej sprawie nie zachodził); 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (zob. art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w rozważanej sprawie - co do zasady - spełnione zostały przesłanki określone w art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące prawną możliwość określenia opłaty adiacenckiej. Mianowicie niespornym jest, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], zatwierdzono podział nieruchomości nr [...]. Decyzja ta, jak wynika z adnotacji umieszczonej na niej, uzyskała przymiot ostateczności z dniem [...] września 2015 r. Nie budzi również wątpliwości, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz. U. Wlkp. [...]), która ustaliła wysokość stawki w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości. Problematykę wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej reguluje dział IV, rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasadą jest, że to rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, należnej w związku z uzyskaniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości korzyści majątkowej w postaci wywołanego podziałem wzrostu wartości tej nieruchomości. Brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w ramach uprawnienia, a nie obowiązku organu, jako konsekwencja uznania administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, że jest to decyzja dowolna lub arbitralna. Granice, w jakich zamyka się uznanie organu administracji w zakresie tej swobody, obwarowane są obowiązującymi przepisami prawa materialnego, procesowego i przepisami kompetencyjnymi. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu w sytuacji, gdy po jego stronie leży prawo dokonania wyboru jednego z dozwolonych przepisami prawa działań, w tym zaniechania (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2011 r., I SA/Wa 196/11, Lexis.pl nr 2807370). Zatem decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego i daje organowi możliwość wyboru rozstrzygnięcia, ale w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z dowolnością przy orzekaniu i wymaga oceny konkretnej sytuacji faktycznej. Kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Podkreślenia wymaga, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt I OSK 2367/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może, a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Art. 4 pkt 16 nakazuje zatem uwzględnienie w ustaleniu "nieruchomości podobnej" położenie nieruchomości. Również art. 154 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o uwzględnieniu położenia nieruchomości. Wynika to także z treści art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie położenia nieruchomości winno zatem odbyć się w kontekście wartości, o których stanowi art. 154 i art. 155 ust. 1. Przepisy art. 154 i art. 155 ust. 1 pkt 5 nakazują zaś uwzględnić przeznaczenie w planie miejscowym, a w razie braku planu przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołane przepisy ograniczają zatem zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, gdyż musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniania nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października, sygn. akt I OSK 43/10, lex nr 745239). Dokonując oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu wyjaśnić należy, że rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, a następnie zsumował ich wartości. O ile określenie wartości nieruchomości przed podziałem nie budzi w praktyce, jak i orzecznictwie zasadniczych wątpliwości, to wątpliwości te powstają przy ustalaniu wartości tej nieruchomości po podziale. W orzecznictwie zarysowały się dwie koncepcje. Pierwsza z nich sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, natomiast stosownie do drugiej możliwości, przyjętej przez rzeczoznawcę w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale. Za drugą koncepcją opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2016 r., I OSK 3076/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych". Odmienne stanowisko, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3248/14. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości. W wyroku tym podkreślono, iż nie można jednak przyjmować, że skoro poszczególne, wydzielone działki będą stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to należy uwzględniać wartość nowopowstałych działek, a suma ich wartości będzie odpowiadać wartości całej nieruchomości. Dla takiej interpretacji brak jest podstaw w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o nieruchomości przed podziałem i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Przez nieruchomość gruntową, zgodnie z tym przepisem, należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych znajduje się również definicja działki gruntu (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami) każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a ustawy o gospodarce nieruchomościami), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te, które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższy pogląd powszechnie jest akceptowany w orzecznictwie Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu zob. wyrok z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 151/13, z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 740/13, z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 559/13, z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt II 478/13, z nowszych wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 582/16, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, co wskazano już wyżej, dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa. W ocenie Sądu wyceny nie powinno dokonywać się dla poszczególnych działek, a dla nieruchomości. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Podkreślić należy, iż po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej, bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M.Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce - problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Tym samym skoro biegły w niniejszej sprawie w sposób błędny dokonał szacowania wzrostu wartości nieruchomości przyjmując za podstawę, że określenie wartości nieruchomości po podziale powinno nastąpić poprzez przyjęcie założenia, że wartość ta jest równa sumie wartości składających się na nią działek gruntu, to tym samym przedłożony operat nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Sąd dokonując powyższej oceny miał na uwadze wynikającą z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami autonomię rzeczoznawcy majątkowego w sporządzaniu operatów szacunkowych. Jednakże należy pamiętać, co wskazano już wyżej, że obowiązkiem organu administracji jest ocena przedłożonego operatu w aspekcie spełnienia wymogów formalnych przy jego sporządzaniu. Ocena operatu szacunkowego powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie – w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 200 Ppsa. Koszty postępowania to wpis w kwocie [...]zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U.. z 2015 r., poz. 1804 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2016 r., poz. 1667). Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie pozyskanie nowego operatu dowodowego sporządzonego z uwzględnieniem wykładni zaprezentowanej w niniejszym wyroku.