IV SA/Po 867/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi G.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P, na rzecz G.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.(dalej jako "PINB") na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") nakazał G.S. (zwanemu dalej również jako "Skarżący") wstrzymać użytkowanie obiektu, wygrodzić strefę zagrożenia i wykonać rozbiórkę części przekraczającej linie zabudowy budynku produkcyjno – magazynowego oznaczonego literą "[...]" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. G. [...] w B. gm. K.. Odwołanie od decyzji PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożył Skarżący. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Skarżący wskazał, że od [...] października 2014 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i nie wyznaczono mu terminu do zebrania niezbędnej dokumentacji. Zaznaczył również, że ze względu na zły stan zdrowia i tak nie był w stanie podjąć żadnych czynności w sprawie bowiem przebywał na zwolnieniu lekarskim od [...] listopada 2014 r. Zły stan zdrowia spowodował, że nie miał sposobności zadbać o rozwiązanie kwestii zebrania dokumentów, które były wymagane. Skarżący wyjaśnił, że PINB nie wysłał do niego żadnego pisma ponaglającego, nie miał też wiedzy, że zostanie wydana decyzja w sprawie. Dopiero [...] lutego 2014 r. miał możliwość podjęcia czynności w sprawie. Skarżący przytoczył treść art. 58 k.p.a. i stwierdził, że uchybił terminu bez własnej winy. Na potwierdzenie złego stanu zdrowia Skarżący załączył od wniosku zaświadczenia lekarskie. Po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej jako "WINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 123 § 1 k.p.a. odmówił przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. WINB stwierdził również, że PINB przesłał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnikowi Skarżącego – adwokatowi Ł.B. Korespondencja ta po dwukrotnym awizowaniu wróciła do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Ponadto decyzja PINB została doręczona również bezpośrednio Skarżącemu w dniu [...] stycznia 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przysyłki, które pokwitował syn Skarżącego – D.S. Zdaniem WINB od dnia [...] stycznia 2015 r. i [...] stycznia 2015 r. analizowany powinien być 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Termin ten upłynął w dniu [...] stycznia 2015 r., a gdyby przyjąć, iż skuteczne doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika, później tj. w dniu [...] stycznia 2015 r. - to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] stycznia 2015 r. Jak wskazał WINB odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało wniesione przez Skarżącego w dniu [...] lutego 2015 r. WINB stwierdził, że okoliczności takie jak zwolnienie lekarskie od pracy czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez inną osobę. WINB podkreślił przy tym, że Skarżący posiada profesjonalnego pełnomocnika - adwokata Ł.B. i w dobie internetu i telefonów komórkowych ułatwiającej komunikację między podmiotami możliwe jest nadanie odwołania również ze szpitala lub przekazanie tego obowiązku także innej osobie. WINB uznał, że z wyjaśnień Skarżącego jak i przedłożonych dokumentów wynika, iż wniosek został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (niezdolność do pracy na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] lutego 2015 r.). W ocenie WINB nieobecność strony postępowania w miejscu zamieszkania z powodu pobytu w szpitalu, nie może świadczyć o obiektywnej niemożliwości dochowania przez nią terminu do złożenia odwołania. Sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie uzasadnia przywrócenia terminu. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i nie jest obowiązkowe by było wniesione osobiście w siedzibie organu. Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, z którym mógł się kontaktować, mógł on przekazać telefonicznie informację pełnomocnikowi o wydanej decyzji. WINB zaznaczył również, że do organu nie trafiła informacja by pełnomocnictwo było odwołane oraz, że takiej adnotacji nie ma także w aktach sprawy organu pierwszej instancji. Troska o swoje interesy powinna skutkować poinformowaniem organu przed którym było prowadzone postępowanie o czasowej nieobecności w stałym miejscu zamieszkania, co z kolei pozwoliłoby wysłać korespondencję na adres, bądź poczekać z jej doręczeniem na powrót Skarżącego. Tym samym WINB uznał, że Skarżący nie uprawdopodobnił swojej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw. Zdaniem WINB uchybienie nie nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak jest podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.S. zarzucił postanowieniu WINB mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu decyzji, niezebraniu i niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego postanowienia wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego, - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu na wniosek Skarżącego, pomimo iż uchybienie nastąpiło bez winy Skarżącego, gdyż choroba Skarżącego uniemożliwiła mu złożenie odwołania w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że WINB całkowicie pominął okoliczność, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został wniesiony samodzielnie przez Skarżącego, co prowadzić powinno do przyjęcia, iż Skarżący nie jest już reprezentowany w niniejszych sprawach przez pełnomocnika procesowego. Adwokat Ł.B. nie został umocowany przez Skarżącego do wniesienia środków odwoławczych od decyzji wydanych w przedmiotowych sprawach. Skarżący oświadczył, iż w związku z powyższym był on jedyną osobą, która w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania od wydanych decyzji była władna takie odwołanie sporządzić, jednakże z uwagi na chorobę uniemożliwiająca sporządzenie odwołania oraz brak osób, które Skarżącemu mogłyby pomóc w sporządzeniu odwołania czy jego wysłaniu Skarżący nie mógł złożyć odwołania w wymaganym terminie. Skarżący zaznaczył, że dla przywrócenia terminu wystarczające jest przedstawienie argumentacji uprawdopodabniające brak winy w uchybieniu terminu, a w jego ocenie sprostał on temu wymaganiu: przedstawił zaświadczenie lekarskie wskazujące, iż w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] lutego 2014 r. to jest w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, a długotrwała choroba uniemożliwiła mu złożenie odwołania w terminie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma rozstrzygnięcie zagadnienia związanego ze skutecznością doręczenia Skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi decyzji PINB nakazującej wstrzymanie użytkowania obiektu, wygrodzenie strefy zagrożenia i wykonanie rozbiórki części budynku produkcyjno – magazynowego. Zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za pośrednictwem pełnomocnika z pełnym skutkiem prawnym. Tym samym wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie przewiduje żadnych wyjątków. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania przez stronę za którą działa pełnomocnik rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Strona postępowania administracyjnego ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1739/10 oraz z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13, postanowienie NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II GZ 616/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 269/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 248). Tymczasem z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącego adwokatowi Ł.B. Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. Skarżący cofnął pełnomocnictwo udzielone adwokatowi Ł.B. i ustanowił nowego pełnomocnika adwokata R.P. Jak natomiast wynika z rozdzielnika, znajdującego się pod decyzją organu I instancji została ona doręczona adwokatowi Ł.B. oraz Skarżącemu osobiście. Z akt nie wynika natomiast, aby decyzja PINB została doręczona adwokatowi R.P. Tym samym przyjąć trzeba, że decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona ustanowionemu przez Skarżącego pełnomocnikowi czym organ naruszył przepis art. 40 § 2 k.p.a., a naruszenia tego nie dostrzegł WINB rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W świetle przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 40 § 2 k.p.a. uznać również należy, że nie było skutecznym doręczenie decyzji bezpośrednio stronie postępowania, a tym bardziej pełnomocnikowi, którego pełnomocnictwo zostało skutecznie cofnięte. Doręczenie decyzji bezpośrednio Skarżącemu mogło mieć charakter wyłącznie informacyjny. Błędnie wywodzi WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pełnomocnictwo nie zostało odwołane i brak jest o tym stosownej adnotacji w aktach sprawy. Stanowisko organu odwoławczego świadczy jednoznacznie, iż organ nie rozpoznał całego materiału dowodowego i w sposób nierzetelny dokonał analizy akt sprawy nadesłanych przez PINB wraz z odwołaniem. Powyższe świadczy, iż w toku rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu WINB dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu całkowicie nieuzasadnione są wywody WINB w zakresie w jakim poucza on Skarżącego, iż w dobie internetu i telefonów komórkowych możliwe jest nadanie odwołania również za szpitala lub przekazanie tego obowiązku innej osobie. Wbrew stanowisku organu odwoławczego Skarżący dbając o własne interesy skutecznie ustanowił pełnomocnika, który jednak z uwagi na niezapoznanie się przez organ z aktami sprawy, został całkowicie pominięty w toku postępowania przed organem I instancji. Uchybienia tego nie dostrzegł WINB, który w uzasadnieniu postanowienia konsekwentnie wskazywał, iż w Skarżący reprezentowany był przez adwokata Ł.B. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wbrew twierdzeniom WINB decyzja organu I instancji nie została skutecznie doręczona adwokatowi Ł.B. Wprawdzie w świetle powyżej przedstawionych okoliczności pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie niemniej jednak zaznaczyć trzeba, że na awizowanej kopercie Sąd stwierdził brak podpisu doręczyciela pod informacją o braku możliwości doręczenia przesyłki do rąk adresata, o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym oraz o zawiadomieniu o tym adresata przesyłki. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 44 ust. 1-4 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że warunkiem przyjęcia, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 794/10, z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 23/07, z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/14, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11, CBOSA). W sytuacji gdy na pozostawionej w aktach sprawy kopercie zawierającej decyzję organu I instancji brak jest podpisu doręczyciela potwierdzającego zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym, nie może być mowy, iż w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. adwokatowi Ł.B. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności w sposób prawidłowy doręczyć decyzję organu I instancji aktualnemu pełnomocnikowi Skarżącego. Dopiero po prawidłowym doręczeniu tejże decyzji zacznie biec termin do jej zaskarżenia. Tak więc na tym etapie postępowania nie ma przesłanek do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku zasądził od WINB na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.