IV SA/Po 87/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań – Stare Miasto w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 31 stycznia 2022 r. nr XLI/468/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania oraz wysokości diet dla radnych Gminy Suchy Las oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Suchy Las, na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw, § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, podjęła w dniu 31 stycznia 2022 r. uchwałę Nr XLI/468/22 w sprawie ustalenia zasad przyznawania oraz wysokości diet dla radnych Gminy Suchy Las oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. W § 7 uchwały zawarte zostało postanowienie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu, pismem z dnia 19 grudnia 2024 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych. Wójt Gminy Suchy Las, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wyjaśniono, że pogląd wedle którego uchwały tego rodzaju uznawane są za akty prawa miejscowego, a co za tym idzie – podlegają publikacji – jest stosunkowo nowy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotychczas organy nadzoru nie zgłaszały w tym zakresie zastrzeżeń. Nie zmienił się stan prawny, a zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z wieloletnią i powszechną praktyką, popartą także stanowiskiem judykatury. Dopiero najnowsze poglądy doktryny i orzecznictwa wypracowały odmienne stanowisko zaliczając uchwały podejmowane w przedmiocie diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych im przysługujących do aktów prawa miejscowego. Wójt dodał, że na najbliższej sesji Rada Gminy Sychy Las podejmie stosowaną uchwałę w celu dostosowania treści zaskarżonej uchwały do aktualnie obowiązującej wykładni prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, 1834; dalej w skrócie: "u.s.g") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Niniejsza sprawa zgodnie z żądaniem skargi oraz wobec braku sprzeciwu skarżonego organu została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej rozumianej w wyżej przedstawiony sposób jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XLI/468/22 Rady Gminy Suchy Las z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania oraz wysokości diet dla radnych Gminy Suchy Las oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały, zgodnie powołanymi w niej podstawami prawnymi i tytułem zaskarżonego aktu, są wysokość i zasad wypłacania diet oraz należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych, które przysługują radnym Gminy Suchy Las. Skarga okazała się uzasadniona. Sąd w całości podziela stanowisko, że zaskarżona uchwała spełnia wszystkie przesłanki warunkujące uznanie jej za akt prawa miejscowego, w szczególności ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przedmiotem normowania tej uchwały są świadczenia o charakterze powtarzalnym, a adresatem postanowień zaskarżonej uchwały nie jest konkretna osoba, lecz każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały choć nieliczny, to jednak został określony wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji. Uchwała została wydana w celu realizacji delegacji ustawowej, a więc należy ją stosować także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W konsekwencji także w ocenie Sądu nie może być wątpliwości co do tego, że uchwała zawiera postanowienia o charakterze normatywnym, na podstawie których ich adresaci uzyskują uprawnienia do świadczeń w postaci diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że aktem prawa miejscowego jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). Brak jest podstaw do tego, aby przyjmować ocenę, że zaskarżona Uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie w określonym układzie organizacyjnym. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23). Powyższe przesądza, że zaskarżona Uchwała, jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., objęta była zakresem obowiązku jej opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jako taka – powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem jej § 7 stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Niespełnienie wymagań dotyczących publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jako sprzeczne z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym należy rozpoznać jako istotne naruszenie prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2019 roku o sygn. akt II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z dnia 14 października 2020 roku o sygn. akt II OSK 2040/18, Lex nr 3096440). Ujawniona wada – naruszenie wymogu ogłoszenia uchwały – sprawia, że zawarte w niej przepisy określające normy prawne generalne i abstrakcyjne nie weszły w życie. Prokurator słusznie przyjął, że opisane naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości (wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2020 r., IV SA/Po 749/19; wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 719/18). Do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie Gmina nie przedłożyła zapowiadanej uchwały "dostosowującej treść zaskarżonej uchwały do obowiązującej wykładni w aspekcie jej publikacji". Wyjaśnić więc należy, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, które dokonane zostają po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czynią zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (postanowienie NSA z 9.07.2014 r., II FSK 1681/14, LEX nr 1494971; postanowienie NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku, tj. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.