IV SA/Po 889/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. nr LI/383/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Wysoka Wielka i miasta Wysoka, gm. Wysoka – etap 1. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej grunty rolne klasy RIIIb położone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem MN1.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79 (obręb Wysoka Wielka); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Wysoka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 12 lipca 2022 r. Rada Miasta i Gminy Wysoka (dalej jako "Rada MiG" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LI/383/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Wysoka Wielka i miasta Wysoka, gm. Wysoka - etap 1. (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 23 października 2024 r. znak: IR-XI.0552.82.2024.2 Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie: - obejmującym grunty rolne klasy R IIIb położone na terenie drogi wewnętrznej KDW 1.3 oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN 1.1 i na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczonych symbolami MNU 1.2 i MNU 1.3; - § 18 pkt 11, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona Wojewodzie 20 lipca 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 12 lipca 2022 r.), w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), stwierdził, że – po pierwsze – w obszarze Planu, na działkach nr geod. 79, 1135, 46 i 45/4 (obr. Wysoka Wielka) znajdują się użytki rolne o klasie bonitacyjnej R IIIb, o łącznej powierzchni 1,3095 ha. Plan miejscowy wyznacza na tym obszarze na działce numer: - 79 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN 1.1, - 1135 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczony symbolem MNU 1.2, - 46 i 45/4 – teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem KDW 1.3, - 46 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczony symbolem MNU 1.3. Zdaniem Wojewody w odniesieniu do tych gruntów nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.g.r.l."), tj. części działek położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (nie zawierają się pomiędzy granicą drogi publicznej, a granicą wyznaczoną odległością 50 m od granicy drogi publicznej) oraz ich łączna powierzchnia przekracza 0,5 ha. Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p. przez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., a także naruszeniem art. 7 u.o.g.r.l. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w odpowiedzi na jego wezwanie, Burmistrz w piśmie z 11 grudnia 2023 r. poinformował, że przesyła analizę w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., lecz w rzeczywistości jej do pisma nie załączył. W odpowiedzi na kolejne wezwanie Burmistrz, przy piśmie z 27 lutego 2024 r., przesłał decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na teren eksploatacji kruszywa na działce nr 843 (obr. Miasto Wysoka), która jednak dotyczy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na innym terenie. Po drugie, w § 18 pkt 11 Uchwały ustalono leśny kierunek rekultywacji z zachowaniem przepisów odrębnych. W ocenie Wojewody regulacja ta została podjęta bez podstawy prawnej i stanowi wyraz przekroczenia przez gminę Wysoka (zwaną dalej "Gminą") granic władztwa planistycznego, gdyż w tym zakresie Rada MiG wkroczyła w kompetencje innego organu i wprowadziła do Planu ustalenia nieuprawnione. Przywoławszy następnie treść przepisów art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 54, z późn. zm., dalej w skrócie "p.o.ś."), art. 79 ust. 2 pkt 5, art. 129 ust. 1 pkt 5, art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (obecnie: Dz. U z 2024 r. poz. 1290; dalej w skrócie "p.g.g.") oraz art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., Skarżący stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż organem właściwym w sprawach rekultywacji jest starosta. Przepisy m.p.z.p. nie mogą ingerować w sferę kompetencji zastrzeżonych dla tego organu. W odpowiedzi na skargę Rada MiG, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Wysoka (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o jej oddalenie w całości i rozpoznanie w trybie uproszczonym, stwierdzając w uzasadnieniu, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko zajęte w postępowaniu nadzorczym oraz że procedowanie nad Uchwałą było zgodne z obowiązującym ówcześnie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Postanowieniem z 30 stycznia 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 889/24 tut. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie, zwracając się jednocześnie do stron postępowania o wyjaśnienia odnośnie do zalegającej w przedłożonych Sądowi aktach planistycznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 czerwca 2022 r. w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze (znak sprawy: DNI.tr.602.130.2022; dalej jako "Decyzja MRiRW"). W odpowiedzi na to wezwanie Sądu, Burmistrz w piśmie procesowym z 11 lutego 2025 r. wyjaśnił, że Decyzja MRiRW została uzyskana na potrzeby sporządzenia zaskarżonego Planu miejscowego. "Zgodnie z wcześniejszą wersją ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszczone zostało uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego, na podstawie przepisów dotychczasowych. Termin ten upłynął w dniu 16 lipca 2022 r. Z tego względu uchwalenie ww. planu nastąpiło 12 lipca 2022 r. Z kolei decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażająca zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wydana została po wyłożeniu planu do publicznego wglądu i nie było możliwości wycofania / ponowienia procedury". Z kolei Wojewoda w odpowiedzi poinformował (pismem procesowym z 17 lutego 2025 r.), że przy sporządzaniu skargi nie znana była Skarżącemu treść Decyzji MRiRW, gdyż strona przeciwna nie przedstawiła jej Wojewodzie, pomimo dwukrotnego wezwania. Po analizie tej decyzji Skarżący doszedł do wniosku, że brakuje nadal zgody na zmianę przeznaczenia, ale tylko w odniesieniu do gruntu klasy R IIIb na działce nr 79 (obręb Wysoka Wielka) – w ramach terenu oznaczonego symbolem MN1.1 – co do którego to gruntu minister w punkcie 2 ww. decyzji nie wyraził zgody na zmianę jego przeznaczenia. W związku z tym Skarżący oświadczył, że "ogranicza zakres skargi i zaskarża uchwałę w części tj. w zakresie gruntów rolnych klasy R IIIb położonych na części terenu MN1.1, w ramach działki nr 79, obręb Wysoka Wielka oraz w zakresie § 18 pkt 11". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 20 lipca 2022 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LI/383/2022 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Wysoka Wielka i miasta Wysoka, gm. Wysoka - etap 1. - w zaskarżonej części, która po ostatecznym doprecyzowaniu ("ograniczeniu") skargi objęła następujące unormowania Planu: 1) w zakresie gruntów rolnych klasy R IIIb położonych na terenie MN1.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79 (obręb Wysoka Wielka); 2) § 18 ust. 1 pkt 11 (oczywiście omyłkowo określony przez Skarżącego jako "§ 18 pkt 11"). Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 sierpnia 2022 r. (poz. 5820), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 25 Uchwały), tj. 23 sierpnia 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje. Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, określonej finalnie w piśmie procesowym Skarżącego z 17.2.2025 r. jako obejmującej unormowania "w zakresie gruntów rolnych klasy R IIIb położonych na części terenu MN1.1, w ramach działki nr 79, obręb Wysoka Wielka oraz w zakresie § 18 pkt 11". W konsekwencji tylko w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 18.3.2021 r., II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r., II OSK 3827/19; z 20.3.2024 r., II OSK 139/23). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczególnych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.). W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do planów miejscowych owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p. Z kolei zgodnie ze zdaniem drugim przywołanego art. 94 Konstytucji RP: "Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". W odniesieniu do uchwał w przedmiocie m.p.z.p. tryb ich "wydawania" (podejmowania) został szczegółowo unormowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim w jej art. 17. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje: Ad 1. Ustalenia dot. gruntów R IIIb na terenie MN1.1 w granicach działki nr ewid. 79. W odniesieniu do tej części skargi, która odnosi się do ustaleń w zakresie gruntów rolnych klasy R IIIb położonych na terenie oznaczonym w Planie jako MN 1.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79, podstawowe znaczenie dla oceny ich prawidłowości – podobnie jak w analogicznej sprawie, zawisłej pomiędzy tymi samymi stronami, a rozstrzygniętej przez tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 06 czerwca 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 307/24 – ma art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W myśl tego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o "zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne". Nie ulega wątpliwości, że "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w cytowanym art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."), na czele z jej art. 7 (tu: w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia Planu miejscowego). W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ostatnio przywołany przepis stanowił zaś (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały), że: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". W skardze Wojewoda wytknął, że w odniesieniu do gruntów rolnych położonych w granicach m.in. działki nr ewid. 79 nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a pkt 3 i 4 "u.o.g.r.l. Organy Gminy nie przeciwstawiły tym twierdzeniom wiarygodnych wyjaśnień lub analiz, z których wynikałby wniosek przeciwny. W odniesieniu do tej kwestii kluczowe znaczenie należy jednak przypisać treści – zalegającej w przedłożonych Sądowi aktach planistycznych – Decyzji MRiRW (tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22.6.2022 r. znak sprawy: DNI.tr.602.130.2022). Albowiem w punkcie drugim tej decyzji ww. minister postanowił nie wyrazić zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze zgodnie z projektem m.p.z.p. gruntów rolnych klasy III położonych m.in. w granicach wydzieleń planistycznych o symbolu MN 1.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79. W piśmie procesowym z 11.2.2025 r. Burmistrz przyznał, że Decyzja MRiRW została uzyskana na potrzeby sporządzenia zaskarżonego Planu miejscowego. Skoro, jak z powyższego wynika, minister właściwy do spraw rozwoju wsi decyzją ostateczną (tu: Decyzją MRiRW) odmówił zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w granicach działki nr ewid. 79 na cele nierolnicze, to przeznaczenie tych gruntów w Planie miejscowym na takie cele (tu: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) stanowi istotne naruszenie zasady statuowanej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej gruntów rolnych klasy R IIIb położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN 1.1" w granicach działki ewidencyjnej nr 79 obręb Wysoka Wielka (pkt 1 sentencji wyroku). Ad 2. Przepis § 18 ust. 1 pkt 11 Uchwały. Przepis ten stanowi, że dla terenu eksploatacji kruszywa, oznaczonego na rysunku Planu symbolem PG 3.1, ustala się "leśny kierunek rekultywacji z zachowaniem przepisów odrębnych". Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Wojewody, że przyjmując takie ustalenie, Rada MiG wkroczyła w kompetencje starosty i wprowadziła do Planu miejscowego ustalenia nieuprawnione. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ab initio oraz pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów (pkt 1) oraz granice i sposoby zagospodarowania m.in. terenów górniczych (pkt 7). Z kolei w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji. W ocenie Sądu ustalenie w planie miejscowym dopuszczalnego kierunku (kierunków) rekultywacji danego terenu stanowi w istocie określenie docelowego sposobu zagospodarowania – a więc docelowego przeznaczenia – tego terenu (por. wyrok NSA z 17.12.2019 r., II OSK 3207/18), i jako takie jest w pełni uprawnione, w szczególności w świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p., a także art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. Analizując ten ostatni przepis, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 3207/18 zauważył, że w § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – które to rozporządzenie, podkreślmy, znajdowało zastosowanie również przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały – sprecyzowano wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących obszarów wymagających rekultywacji, poprzez: a) określenie opisu planowanych działań, b) określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, c) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z przyjętych celów. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał w referowanym wyroku, że zakres nakazów, zakazów, dopuszczeń lub ograniczeń w zagospodarowaniu terenu określonych w m.p.z.p. powinien być wprost powiązany z przyjętymi celami, "przez co należy przede wszystkim rozumieć kierunek rekultywacji danego terenu (docelowy sposób jego zagospodarowania)" (zob. wyrok NSA z 17.12.2019 r., II OSK 3207/18). Sąd w niniejszym składzie to stanowisko w pełni podziela. W konsekwencji Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 września 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 452/24, zgodnie z którym ustalenie w m.p.z.p. dopuszczalnych kierunków rekultywacji, czyli określenie przyszłego (poeksploatacyjnego) sposobu zagospodarowania terenu górniczego, nie jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych, ani nie nosi cech nieuprawnionej ingerencji w kompetencję starosty do określenia w decyzji kierunku rekultywacji gruntu. W przywołanym wyroku słusznie zauważono, że skoro – jak wynika z art. 6 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1290, z późn. zm.; w skrócie "p.g.g.") – "terenem górniczym" jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, "to nie ma podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że z kompetencji planistycznej gminy wyłączona została możność ustalenia dopuszczalnych sposobów zagospodarowania w odniesieniu do terenów górniczych poeksploatacyjnych. W ocenie Sądu związanie aktem prawa miejscowego poprzez ustalenie dopuszczalnych, możliwych z uwagi na planowany ład przestrzenny gminy, kierunków rekultywacji górniczych terenów poeksploatacyjnych pozostaje działaniem komplementarny[m] względem kompetencji starosty obejmującej konieczność określenia w decyzji stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów oraz kierunku ich rekultywacji" (zob. wyrok WSA z 4.9.2024 r., IV SA/Po 452/24). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowana dopuszczalność określania w planie miejscowym kierunku (kierunków) rekultywacji (por. np. wyroki NSA: z 17.12.2019 r., II OSK 3207/18; z 2.3.2022 r., I OSK 965/21; z 18.5.2022 r., I OSK 1330/21; z 14.7.2022 r., I OSK 36/21). Z tych względów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej § 18 ust. 1 pkt 11 Planu (pkt 2 sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Sąd: - w punkcie pierwszym wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej grunty rolne klasy R IIIb położone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem MN 1.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79 (obręb Wysoka Wielka); - w punkcie drugim wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w pozostałej części (tj. części dotyczącej § 18 ust. 1 pkt 11 Uchwały) skargę oddalił; - w punkcie trzecim wyroku orzekł – zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – o zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.