IV SA/Po 972/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg K. P.-W., H. F., M. P., W. P., T. K., J. P., L. P., M. P., A.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi w całości IV SA/Po 972/15 Uzasadnienie Starosta Poznański decyzją z dnia [...].04.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r. nr 267, dalej k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), a także art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej u.d.p.), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].07.2014 r., sygn. akt: [...] odmówił zwrotu na rzecz W. J. P., J. M.P., A. M. P., M. C. P., L. H. P., M. J. P., H.M. F.i K. B. P. - W., M. Z., A. W. i T. M.K., nieruchomości stanowiącej ul. [...]w Poznaniu, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr [...]i [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu jako własność Miasta Poznania. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. sygn.: [...]Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości, położonych w Poznaniu w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...]. W załączeniu przekazano m.in. wnioski o zwrot W. P., K. P. - W., H. F., M. P., a także J. P., L. P., A.P. i M. P. Pismem z dnia [...].08.2014 r., sygn.: [...] Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania poinformował, że działki nr [...] i [...]nie są i nie były objęte umowami najmu, dzierżawy, użyczenia, ani przedmiotem bezumownego korzystania. Zarząd Dróg Miejskich pismem dnia [...].08.2014 r., znak: [...] poinformował o zrealizowanych inwestycjach na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot, jednocześnie poinformował, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach granicznych drogi publicznej - ul. [...]. Pismami z dnia [...].03.2015 r., [...].03.2015 r. i [...].03.2015 r. o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...]z arkusza mapy [...] obrębu Krzyżowniki wniosły odpowiednio T. K., A. W. i M. Z. Starosta Poznański wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25.06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. nr 39, poz. 172). Ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...].11.1948 r., nr rep. [...], w czasie obowiązywania ustawy z dnia [...].06.1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, S. P. senior i jego synowie - W., C., M. i M. P. odstąpili Gminie Stołecznego Miasta Poznania z nieruchomości Krzyżowniki tom [...] wykaz liczba [...] parcele z karty katastralnej nr [...] - oznaczone jako: [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, jako tereny uliczne. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi S.P. seniora i jego synów W., C., M. i M. P. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z dnia [...].03.2009 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego L. P. dawnym parcelom nr [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio [...]m2 i [...] m2 (nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...].11.1948 r., rep. [...]) odpowiadają obecne działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu Krzyżowniki. Ustalono, że obecnie działki nr [...] i [...]z arkusza mapy [...] obrębu [...] znajdują się w całości w liniach rozgraniczających istniejącego układu komunikacyjnego ul. [...] i stanowią one w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2013, 260 j.t.) drogę publiczną. Ulica [...] należy do dróg o kategorii powiatowej, status drogi publicznej otrzymała w 1986 r. Zgodnie z mapą ewidencyjną z wrysowanymi liniami granicznymi obie działki znajdują się w liniach granicznych ul. [...]. Oceniając zebrany materiał dowodowy Starosta stwierdził, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...]. Nieruchomości te zostały nabyte przez Skarb Państwa w 1948 r. pod tereny uliczne i zostały w większości wykorzystane na ten cel. Ponadto okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Artykuł 2a u.d.p. stanowi, iż drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu, tj. województwa, powiatu lub gminy. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29.05.2003 r. sygn. akt: II SA/Gd 1206/2001 stwierdził, iż "niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a u.d.p., wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zwrot nieruchomości wywłaszczonych, a zajętych obecnie pod drogi publiczne prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającym na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej cześć drogi publicznej. Biorąc pod uwagę fakt realizacji celu wywłaszczenia na części z nieruchomości, tj. budowę dróg, a także stosownie do treści art. 2a u.d.p. orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K. P. – W., H. F., M. P., W. P., A. W., T. K. i M. Z. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie i przyznanie stronom odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako: obręb [...] Krzyżowniki, arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie i przyznanie stronom w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennych za ww. wywłaszczone nieruchomości, zgodnie z art. 131 u.g.n. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust 1 u.g.n. i art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieprzyznanie stronom należnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...]. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ niesłusznie nie rozpatrzył wniosku o odszkodowanie, złożonego przez strony już w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia [...].07.2002 r. Jak wskazano w ww. piśmie, działki będące przedmiotem postępowania zostały wywłaszczone nieodpłatnie, bez przyznania ich właścicielom żadnego odszkodowania. Zaznaczono, iż w okresie 7 lat nie rozpoczęto realizacji celu wywłaszczenia a w ciągu 10 lat od dokonanych wywłaszczeń żadna z działek objętych niniejszym postępowaniem nie została przeznaczona na cel wywłaszczenia. Wywłaszczone działki przeniesiono do odrębnych ksiąg wieczystych z ujawnieniem Miasta Poznania jako właściciela. Z uwagi na fakt, iż wywłaszczeń przedmiotowych działek dokonano w dniu [...].06.1948 r., wszelkie wyżej wskazane czynności zmieniające przeznaczenie działek zostały dokonane po 10-letnim terminie, wynikającym z art. 137 ust. 1. pkt 2 u.g.n. Tym samym, zgodnie z treścią ww. przepisu, z upływem powyższego terminu przedmiotowe nieruchomości należy uznać za zbędne na cel określony w wywłaszczeniu. W związku z powyższym, poprzedni właściciel działki lub jego spadkobierca ma prawo domagać się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art 136 ust. 3 u.g.n, bądź odszkodowania należnego mu na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. Strony przyznały, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, iż wskazane w zaskarżonej decyzji działki stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Podkreślono, iż powyższa okoliczność może stanowić przeszkodę do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 229 u.g.n., jednakże nie wyłącza ona roszczenia stron o przyznanie im należnego odszkodowania, odpowiadającego wartości wywłaszczonych nieruchomości, lub też, za zgodą stron, przyznania im nieruchomości zamiennych, zgodnie z art. 128 -131 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...].09.2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z [...] czerwca 2002 r. M. J. P., H. F., M. M. P., M. A. P., A. M. P., M. C. P., L. H.P., W. J. P., J. M. P., Z. P. oraz I.M. wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia i o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W związku z błędnie ustalonym stanem faktycznym sprawy co do okoliczności, które działki obecnie odpowiadają działkom objętym wnioskiem o zwrot nieruchomości prowadzone pierwotnie w/w postępowanie zwrotowe nie objęło wszystkich działek (w tym działek nr [...] oraz nr [...]). Z uwagi na powyższe wnioskiem z [...] września 2013 r. wnioskodawcy wnieśli o zwrot m.in. działki nr [...] oraz działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty m.in. w zakresie aktu notarialnego rep. nr [...] z [...] listopada 1948 r. oraz następców prawnych S. P. (seniora) i jego synów W., C., M. i M. P.. Ustalono również, że dawnym parcelom objętych aktem notarialnym nr [...] z [...] listopada 1948 r. obecnie odpowiadają m.in. działki o nr: [...] i [...]. Obecna działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...], natomiast obecna działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W świetle art. 137 ust. 1, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1)pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2)pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240). W ocenie Wojewody Wielkopolskiego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż działki objęte niniejszym postępowaniem stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Kwestia ta jest w sprawie bezsporna. Świadczą o tym chociażby zapisy w ewidencji gruntów, stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, czy też treść protokołu z oględzin rzeczonej nieruchomości. Nie przeczy temu także pełnomocnik wnioskodawców w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 2 a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Z powyższego wynika, że właścicielami gruntów stanowiących drogi publiczne, w tym dróg powiatowych i gminnych nie mogą być osoby fizyczne. Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, placów postojowych i parkingów, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, posadowienie drzew i krzewów w ciągu drogi publicznej (itp.) - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01; wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05). Wojewoda Wielkopolski podzielił to stanowisko w niniejszej sprawie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08), wskazał, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wojewody wykluczona jest obecnie możliwość restytucji własności przedmiotowych działek na rzecz byłych właścicieli. Podkreślono, że jedynym zarzutem kierowanym pod adresem decyzji organu I instancji był zarzut nie rozpatrzenia wniosku w całości, tj. w zakresie w jakim wnioskodawcy wnosili o alternatywne ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. Zaznaczono, iż we wniosku z [...] września 2013 r. wnoszono jedynie o zwrot nieruchomości. Gdyby natomiast organ potraktował w sposób rozszerzający wcześniejszy wniosek z [...] czerwca 2002 r., w którym to wniosku de facto nie wspomniano o działce nr [...] oraz działce nr [...], to i tak organ rozstrzygający niniejszą sprawę był związany zakresem sprawy wskazanym w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2014 r. znak [...]. Na mocy ww. postanowienia Starosta Poznański został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości, w tym więc jedynie zakresie był kompetentny działać. W postępowaniu o zwrot nieruchomości brak jest przepisów, które pozwalałyby na orzeczenie przyznania alternatywnie bądź zwrotu nieruchomości "w naturze", bądź orzeczenia w jego zamian stosownego odszkodowania, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Jeżeli natomiast intencją wnioskodawców jest również chęć wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania to w tym zakresie winien zostać złożony odrębny wniosek. W związku z okolicznością, iż Starosta Poznański w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. znak [...], orzekał jedynie o zwrocie nieruchomości nie występuje instytucją powagi rzeczy osądzonej co do ustalenia odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K. P. – W., H. F., M. P., W. P., A. W., T. K., J. P., L. P., A.P., M. P. i M. Z. Skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 2)zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym terminie, nie przekraczającym 3 miesięcy, decyzji o ustaleniu i przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczone działki, których dotyczy niniejsze postępowanie. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 128 ust 1 u.g.n. i art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieprzyznanie stronom należnego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...], b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 12 §1 k.p.a. w zw. z art. 37 k.p.a., tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieorzekającej o odszkodowaniu; art. 9. w zw. z art. 8 k.p.a., tj. zasady udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania, poprzez orzeczenie wyłącznie co do żądania zwrotu nieruchomości, bez ustalenia całego zakresu żądania stron i nie uwzględniając wszystkich wniosków zgłaszanych w toku postępowania tj. wniosków o odszkodowanie, co w efekcie prowadziło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu wskazano, m.in., że w dniu [...].07.2002 r. strony złożyły do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nieodpłatnie i bez odszkodowania. We wniosku zawarto również alternatywnie żądanie przyznania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, względnie przyznanie nieruchomości zamiennych. Następnie zarzucono, że organ I instancji niesłusznie nie rozpatrzył wniosku o odszkodowanie, a organ II instancji niesłusznie podtrzymał tę decyzję, mimo złożonego przez skarżących takiego żądania już w piśmie wszczynającym postępowanie z dnia [...].07.2002 r. oraz podtrzymywania go w kolejnych pismach. Skarżący przyznali, iż organy I i II instancji w sposób prawidłowy ustaliły, iż wskazane w zaskarżonej decyzji działki stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Podkreślono, iż powyższa okoliczność może stanowić przeszkodę do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 229 u.g.n., jednakże nie wyłącza ona roszczenia stron o przyznanie im należnego odszkodowania, odpowiadającego wartości wywłaszczonych nieruchomości, lub też, za zgodą stron, przyznania im nieruchomości zamiennych, zgodnie z art. 128 -131 u.g.n. W pismach stron (zarówno o wszczęcie postępowania jak i w kolejnych pismach oraz w odwołaniu do organu II instancji) wskazywano, iż w przypadku nieorzeczenia o zwrocie działek, wnoszą o przyznanie odszkodowania. Jeżeli wniosek o przyznanie odszkodowania był dla organów niejasny czy niezrozumiały, powinny one podjąć działania celem ustalenia zakresu żądania stron. W ocenie skarżących biorąc pod uwagę czas prowadzonego postępowania, szereg wyjaśnień i pism składanych w jego toku przez strony, nie można przyjąć, że intencja stron do uzyskania odszkodowania była nieznana organom. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu iż organ I instancji niesłusznie nie rozpatrzył wniosku w całości, tj. w zakresie ustalenia odszkodowania, a organ II instancji niesłusznie podtrzymał tą decyzję, Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż zarzut ten był już podnoszony na etapie postępowania przed organem II instancji. Powtórzono, że we wniosku z [...] września 2013 r. wnoszono jedynie o zwrot nieruchomości. Gdyby nawet organ potraktował w sposób rozszerzający wcześniejszy wniosek z [...] czerwca 2002 r., w którym to wniosku de facto nie wspomniano o działce nr [...] oraz działce nr [...], to i tak organ rozstrzygający niniejszą sprawę był związany zakresem sprawy wskazanym w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2014 r. znak [...]. Na mocy ww. postanowienia Starosta Poznański został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości. W tym więc jedynie zakresie był kompetentny działać. Wojewoda wskazał, że jeżeli intencją wnioskodawców jest również chęć wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowań za działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, to w tym zakresie winien zostać złożony odrębny wniosek. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...].01.2016r. odrzucono skargi A. W. i M. Z. z uwagi na ich niepodpisanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art.136 ust.3 i 137 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Według art.137 ust.1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organu II instancji, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia z dnia [...].11.1948 r., nr rep. [...]. Organ II instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa drogowego ("tereny uliczne"). Sąd orzekający nie miał wątpliwości, że na działkach nr [...] i [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy ulicy [...]. Tak więc słusznie organy administracji przyjęły, że li tylko z tej przyczyny nie był możliwy zwrot przedmiotowych działek. Podzielić należy również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego. (tak również w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 599/14, publ. CBOSA) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Pomijając nawet fakt, że cel wywłaszczenia przedmiotowych działek został zrealizowany, to także aktualny stan prawny wyklucza zwrot przedmiotowych działek skarżącym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż działki objęte niniejszym postępowaniem stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kwestia ta jest w sprawie bezsporna. Fakt ten przyznają nawet skarżący. Zgodnie z art. 2 a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią natomiast własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Z powyższego wynika, że właścicielami gruntów stanowiących drogi publiczne, w tym dróg powiatowych i gminnych nie mogą być osoby fizyczne, a więc w tym przypadku skarżący. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. (wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08) Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd. Trafnie więc organy administracji przyjęły, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Taka właśnie sytuacja występowała w rozpatrywanym przypadku. Należy podkreślić, że na etapie skargi złożonej do tut. Sądu zasadniczym zarzutem był zarzut nierozpatrzenia wniosku w całości, tj. w zakresie w jakim wnioskodawcy wnosili o alternatywne ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość bądź o przyznanie nieruchomości zamiennej. Istotą skargi było więc twierdzenie, że skarżącym należne jest odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek. W ocenie Sądu orzekającego jest to zarzut chybiony, a w świetle zgromadzonego materiału dowodowego całkowicie bezpodstawny. Słuszne jest twierdzenie, że organ I instancji rozstrzygający niniejszą sprawę był związany zakresem sprawy wskazanym w postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2014 r. znak [...]. Na mocy ww. postanowienia Starosta Poznański został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości, w tym więc jedynie zakresie był kompetentny działać. Tym samym w kompetencji Starosty w kontrolowanym postępowaniu nie leżało rozstrzyganie zasadności roszczenia o odszkodowanie. Organ odwoławczy dokonując kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji również był związany takim właśnie zakresem sprawy. Prawidłowo wyjaśniono, iż we wniosku z [...] września 2013 r. wnoszono jedynie o zwrot nieruchomości. Gdyby nawet (czego słusznie nie uczyniono) organ potraktował w sposób rozszerzający wcześniejszy wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2002 r., w którym to wniosku de facto nie wspomniano o działce nr [...] oraz działce nr [...], to i tak nie był uprawniony do rozstrzygania roszczeń odszkodowawczych. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia [...].09.2013r. I ten konkretny wniosek rozstrzygały organy administracji. W konsekwencji zakres prowadzonego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięć wydanych w sprawie przez organy administracji był zdeterminowany treścią wniosku z dnia [...].09.2013r. Analiza treści tego wniosku prowadzi do konkluzji, że zawiera on jedynie żądanie zwrotu działek nr [...] i [...]. Samo sformułowanie w jego uzasadnieniu, iż pozostaje on w związku ze sprawami o zwrot nieruchomości wszczętymi na podstawie wniosku z dnia [...].06.2002r. nie jest wystarczające do przyjęcia, że żądanie wnioskodawców obejmowało także ewentualne odszkodowanie. Co istotne wniosek z dnia [...].09.2013r. formułował fachowy pełnomocnik, który z pewnością dostrzega różnicę pomiędzy wnioskiem o zwrot nieruchomości, a wnioskiem o odszkodowanie i który posiada wiedzę pozwalającą na sformułowanie wniosku w ten sposób, by zawierał on w pełni żądania stron. Sąd nie dostrzega żadnych przeszkód dla których we wniosku z dnia [...].09.2013r. skarżący nie mogli zawrzeć alternatywnego żądania odszkodowawczego, a czego ewidentnie nie uczynili. Tak więc nie można przyjąć, że intencje wnioskodawców były inne niż sformułowane w tymże wniosku, skoro sporządził go radca prawny, który posiada wiedzę pozwalającą na prawidłowe sformułowanie wniosku stron. Ważnym jest także to, że już po wniesieniu wniosku z dnia [...].09.2013r. podczas wielokrotnej korespondencji prowadzonej w toku niniejszego postępowania strony cały czas podnosiły twierdzenia ograniczające się jedynie do zwrotu działek. I to pomimo tego, że z pism i dokumentów organu I instancji jednoznacznie wynikało, że prowadzone postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie zwrotu przedmiotowych działek. Pomimo tego żądania odszkodowawcze zostały sformułowane dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd podziela pogląd, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości brak jest przepisów, które pozwalałyby na orzeczenie przyznania alternatywnie bądź zwrotu nieruchomości "w naturze", bądź orzeczenia w jego zamian stosownego odszkodowania, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Sprzeczne z aktami sprawy jest twierdzenie skarżących, że w pismach stron (zarówno o wszczęcie postępowania jak i w kolejnych pismach) wskazywano, iż w przypadku nie orzeczenia o zwrocie działek, wnoszą oni o przyznanie odszkodowania. Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że strony w żadnym z pism poprzedzających ich odwołanie nie zawarły żądania przyznania im odszkodowania. Sąd co do zasady podziela pogląd skarżących, że jeżeli wniosek o przyznanie odszkodowania był dla organów niejasny czy niezrozumiały, powinny one podjąć działania celem ustalenia zakresu żądania stron. Z tą uwagą, iż w kontrolowanym przypadku żądanie zwrotu przedmiotowych działek było jasne i jednoznaczne. Nie budziło ono wątpliwości. Rzeczą organów jest wyjaśnienie istniejących wątpliwości, a nie domyślanie się w razie braku istnienia takich wątpliwości, czy żądanie stron nie jest szersze niż to wskazały. Treść wniosku skarżących z dnia [...].09.2013r. w ocenie Sądu była jednoznaczna i nie budziła żadnych wątpliwości. Organy administracji nie były więc zobligowane do przeprowadzenia dodatkowych ustaleń zmierzających do doprecyzowania wniosku. Całkowicie chybione w świetle analizy akt administracyjnych jest twierdzenie skarżących, że biorąc pod uwagę czas prowadzonego postępowania, szereg wyjaśnień i pism składanych w jego toku przez strony, nie można przyjąć, że intencja stron do uzyskania odszkodowania była nieznana organom. Wręcz przeciwnie. Pomimo, że organy cały czas dawały wyraz temu, iż prowadzą jedynie postępowanie zwrotowe, strony do chwili wniesienia odwołania nie kwestionowały zakresu tego postępowania, a w szczególności nie domagały się odszkodowania. Strony (co należy przypomnieć w części reprezentowane przez fachowego pełnomocnika) nie zareagowały np. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2014 r. znak [...]. Mimo, że na mocy ww. postanowienia (doręczonego stronom) Starosta Poznański został wyznaczony jedynie do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości strony nie domagały się przekazania Staroście kompetencji do rozstrzygnięcia roszczeń odszkodowawczych. Tym samym niesłuszny był zarzut skarżących, że organy administracji w razie odmowy zwrotu przedmiotowych działek (czego w istocie rzeczy skarżący nie zakwestionowali w skardze) organy winny rozstrzygnąć ich żądania odszkodowawcze. Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.