IV SAB/Po 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie nieprzesłania organowi odwoławczemu odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prokuratora Rejonowego w [...] do dokonania czynności – przesłania odwołania; 2. stwierdza, że Prokurator Rejonowy w [...] dopuścił się bezczynności w przesłaniu odwołania; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt. 2. wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Z. W. (dalej też jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika [...], wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w zakresie nie przesłania odwołania z [...] marca 2017 r. od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z [...] marca 2017 r., znak: [...], organowi odwoławczemu – Prokuratorowi Okręgowemu w [...] – w terminie 7 dni. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 133 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, Skarżący wniósł o: 1) przesłanie ww. odwołania organowi odwoławczemu, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.; 2) uwzględnienia skargi i zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w [...] (zwanego też dalej "Prokuratorem Rejonowym") do przesłania odwołania Prokuratorowi Okręgowemu w [...] (zwanemu też dalej "Prokuratorem Okręgowym") w określonym przez WSA w Poznaniu terminie; 3) zasądzenie od Prokuratora Rejonowego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), kosztów wpisu (100 z) i kosztów udzielonego pełnomocnictwa (17 zł)]. W uzasadnieniu Skarżący podał, że w dniu [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.) wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – przesłanie kopii postanowienia tego Prokuratora z [...] lutego 2017 r., sygn. [...], którym odmówiono wszczęcia śledztwa z zawiadomienia Skarżącego z [...] stycznia 2017 r., dotyczącego osób publicznych, tj. Burmistrza [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] W odpowiedzi otrzymał pismo z [...] marca 2017 r., sygn. [...], stwierdzające, że informacja, której się domaga, nie stanowi informacji publicznej. Wnioskodawca uznał, że pismo to jest w istocie decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie: "u.d.i.p."), i wywiódł odeń odwołanie z [...] marca 2017 r., które wpłynęło do Prokuratury Rejonowej w [...] [...] marca 2017 r. Dalej Skarżący wskazał, że w ustawowym terminie 7 dni (art. 133 k.p.a.) Prokurator Rejonowy nie przekazał odwołania Prokuratorowi Okręgowemu, ani nie wydał nowej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Dopiero w następstwie wystosowania przez Skarżącego do Prokuratora Rejonowego wezwania z [...] marca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, organ przesłał kserokopię postanowienia, o którą ubiegał się Skarżący w swym wniosku z [...] marca 2017 r. Skarżący podkreślił, że przesłanie żądanej informacji publicznej (po terminie) nie zmienia faktu, iż w obrocie prawnym pozostaje odmowna decyzja z [...] marca 2017 r. oraz odwołanie od niej, które nie zostało przekazane organowi odwoławczemu. Ocenił, że o ewentualnym zwolnieniu Prokuratora Rejonowego z obowiązku przekazania odwołania organowi odwoławczemu można by mówić wtedy, gdyby żądana informacja został udzielona przed [...] marca 2017 r. Autor skargi zaznaczył, że do dnia jej sporządzenia nie doszło do przekazania przedmiotowego odwołania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy wniósł o umorzenie przez Sąd postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wobec uwzględnienia przez organ w trybie autokontroli skargi Wnioskodawcy. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy –przedstawiwszy zaistniały stan faktyczny – wyjaśnił, że po ponownej analizie niniejszej sprawy i zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji odmownej, w dniu [...] marca 2017 r. przesłała na adres Skarżącego żądane przez niego postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania, a ponadto w trybie autokontroli (na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.) przesłał organowi odwoławczemu odwołanie Skarżącego z [...] marca 2017 r. Prokurator podkreślił, że udzielił żądanej informacji z jednodniowym opóźnieniem, które wynikało z przyczyn organizacyjnych oraz wielości obowiązków służbowych i w żadnej mierze nie miało na celu naruszenia prawa Skarżącego. Ocenił, że wobec przekazania przezeń odwołania w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą Wnioskodawcy stało się bezprzedmiotowe "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Skarżący w piśmie z [...] maja 2017 r. oświadczył, że: nie cofa skargi, popiera wniosek organu o umorzenie postępowania oraz wnosi o zwrot kosztów na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wezwane Sądu, Prokurator Rejonowy przy piśmie z [...] maja 2017 r. nadesłał decyzję Prokuratora Okręgowego z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prokuratora Rejonowego z [...] marca 2017 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), zostało przesądzone, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a. służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. – tj. wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że Skarżący wystosował takie wezwanie do Prokuratora, pismem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2017 r.; k. 6 akt adm.). W konsekwencji należało uznać skargę za dopuszczalną. Przystępując do merytorycznego badania skargi Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: - w dniu [...] marca 2017 r. do Prokuratury Rejonowej w [...] wpłynął wniosek Z. W. z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – przesłanie kopii postanowienia Prokuratora z [...] lutego 2017 r., sygn. [...], o odmowie wszczęcia śledztwa (k. 1 akt adm. I inst.); - pismem z [...] marca 2017 r., sygn. [...], Prokurator Rejonowy poinformował Skarżącego, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (k. 2 akt); - Skarżący, uznawszy ww. pismo za decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wniósł od niej odwołanie z [...] marca 2017 r., które wpłynęło do Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] marca 2017 r. (k. 3–4) [na egzemplarzu w aktach adm. I inst. brak podpisu autora odwołania – uw. Sądu]; - przy piśmie z [...] marca 2017 r., sygn. [...], Prokurator Rejonowy udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji, poprzez przesłanie kserokopii żądanego postanowienia (k. 7); - pismem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2017 r.) Skarżący wezwał Prokuratora Rejonowego do usunięcia naruszenia prawa, tj. do przesłania odwołania organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki (k. 6); - pismem z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prokuratora; - za pismem z [...] kwietnia 2017 r. Prokurator przesłał odwołanie Prokuratorowi Okręgowemu w [...] (k. 17); - w dniu [...] kwietnia 2017 r. Prokurator Okręgowy wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, znak: [...] (k. 30-31 akt sądowych). - skarga wraz z odpowiedzią na skargę wpłynęły do tut. Sądu [...] kwietnia 2017 r. W skardze Skarżący zarzucił Prokuratorowi Rejonowemu bezczynność, polegającą na nieprzesłaniu Prokuratorowi Okręgowemu w ustawowym terminie siedmiu dni (art. 133 k.p.a.) przedmiotowego odwołania od decyzji-pisma Prokuratora z [...] marca 2017 r. Oznacza to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono tylko jedną z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. postaci opieszałości organu administracji, tj. bezczynność. W związku z tym należy wskazać, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 11) i polegała m.in. na wprowadzeniu, obok dotychczasowej skargi na bezczynność, także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania – wymusiła reinterpretację pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). W ocenie Sądu takie rozumienie ww. pojęcia pozostaje aktualne także na gruncie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanego z dniem [...] sierpnia 2015 r.). W konsekwencji należy przyjąć, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Precyzując, bezczynność organu zaskarżalna do sądu administracyjnego może dotyczyć nie tylko niewydania przez organ decyzji administracyjnej – czyli, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty ("merytorycznie") – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.), albo podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129). W szczególności więc, jak to już na wstępie wskazano, zarzut bezczynności może dotyczyć nieprzesłania odwołania przez organ pierwszej instancji, w terminie określonym w art. 133 k.p.a., organowi wyższego stopnia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w niniejszym postępowaniu ze skargi na bezczynność, Sąd nie był władny badać, czy pismo Prokuratora Rejonowego w [...] z [...] marca 2017 r., sygn. [...], rzeczywiście stanowiło decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym, od której przysługiwałoby "odwołanie" w technicznoprawnym rozumieniu. Ocena tej kwestii pozostawała bowiem w pierwszej kolejności w gestii organu odwoławczego, a sąd administracyjny byłby władny ją skontrolować dopiero przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie tego organu dotyczące ww. kwestii. W niniejszym postępowaniu ze skargi na bezczynność Sąd był zobligowany poprzestać na konstatacji, że od pisma Prokuratora Rejonowego z [...] marca 2017 r. – które zarówno przez stronę, jak i ostatecznie przez organy obu instancji, zostało uznane za "decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej" – Skarżący złożył pismo zatytułowane "odwołanie", co już uruchamiało procedurę z art. 133 k.p.a. i obligowało Prokuratora Rejonowego do nadania temu odwołaniu biegu. W myśl przywołanego art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a. – tj. "dniem otrzymania odwołania" – jest dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 560/07, OSP 2012, nr 5, poz. 56; a także wyroki WSA: z 01.10.2008 r., IV SA/Wa 1189/08; z 10.06.2009 r., II SA/Ol 400/09; z 12.01.2012 r., III SA/Gd 491/11; z 22.03.2016 r., II SAB/Bd 104/15; z 07.04.2016 r., VI SA/Wa 2647/15; z 21.12.2016 ., IV SAB/Po 106/16 – CBOSA). W istocie chodzi więc w tym przypadku o dzień "doręczenia" odwołania organowi administracji. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowe "odwołanie" wpłynęło do organu I instancji [...] marca 2017 r., a więc przewidziany w art. 133 k.p.a. termin do jego przesłania organowi odwoławczemu upływał z dniem [...] marca 2017 r. Tymczasem nie tylko w tej dacie, ale nawet w dniu wniesienia przez Skarżącego skargi na bezczynność (08 kwietnia 2017 r.) Prokurator Rejonowy pozostawał w zarzucanej przez Skarżącego bezczynności z przekazaniem odwołania Prokuratorowi Okręgowemu, gdyż jest poza sporem, że odwołanie to zostało wysłane do adresata dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r. W przypadku stwierdzenia wystąpienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (zob. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w momencie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd. Wydanie wnioskowanego aktu lub interpretacji albo dokonanie żądanej czynności w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem wyroku przez sąd, skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie nałożenia ww. zobowiązania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Natomiast nieistnienie stanu bezczynności (w ogóle albo już) w dacie wniesienia skargi uzasadnia oddalenie skargi (por. wyrok WSA z 14.01.2016 r., IV SAB/Po 131/15, CBOSA). Ponadto w przypadku, gdy sąd stwierdza, że bezczynność wystąpiła, rozstrzyga jednocześnie czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym może jeszcze orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest poza sporem, że przed wydaniem niniejszego wyroku organ wypełnił już obowiązek wynikający z art. 133 k.p.a. – co do którego pozostawał bezczynny – przesyłając w dniu 25 kwietnia 2017 r. odwołanie Skarżącego Prokuratorowi Okręgowemu. W takiej sytuacji – przekazania odwołania przez organ I instancji organowi odwoławczemu już po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd – postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zob. art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., tj. orzeczenia w kwestii zaistniałej bezczynności oraz jej charakteru (zob. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12 oraz wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności – przesłania odwołania (pkt 1 sentencji wyroku). Z kolei poddając ocenie zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Orzekając w tym zakresie Sąd miał w szczególności na uwadze, że już następnego dnia po upływie siedmiodniowego terminu do przesłania odwołania Prokurator Rejonowy udzielił Skarżącemu żądanej informacji – której pierwotna odmowa dała asumpt do wniesienia przedmiotowego odwołania – oraz że niezależnie do tego, przekazał odwołanie właściwemu organowi odwoławczemu (w ciągu kolejnych czterech tygodni). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że bezczynność Prokuratora – choć wystąpiła – to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (480 zł) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 złotych.