IV SAB/Po 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 02 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Birmistrza Miasta do załatwienia punktu 2 wniosku Fundacji z dnia 02 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia 02 października 2024 r. w zakresie punktu 2 i 3; 4. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej" przez Burmistrza Miasta dotyczącej inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] oraz odcinaka ul. [...] w G. , gmina S., na wniosek Fundacji z dnia 02 października 2024 r. Skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji określonej w pkt 2 oraz 3 wniosku z dnia 02 października 2024 r., o wyznaczenie Burmistrzowi terminu udostępnienia informacji oraz wykonania postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu wpisu sądowego. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 02 października 2024 r. działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożyła do Burmistrza Miasta wniosek o udostępnienie: 1. Dokumentu potwierdzającego wydanie Gminie S. przez Nadleśnictwo B. gruntu leśnego - lasu ochronnego - części oddziału [...]. Zamiar przekazania tego gruntu Lasy Państwowe i Gmina S. wyraziły w tzw. "porozumieniu", datowanym na grudzień 2023 r., pomiędzy Gminą S. a Skarbem Państwa [...], w związku z decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 8 listopada 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] oraz odcinaka ul. [...] w G. , gmina S.. 2. Zgody Ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie gruntu lasu ochronnego w oddziale [...] Nadleśnictwa B. na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2) w związku z art. 9 ust. 2 oraz 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 3. Dokumentacji postępowania lub innych czynności Urzędu, w których wyznaczono przebieg ulic [...] i [...] naruszający grunty lasu ochronnego oddziału [...] Nadleśnictwa B. . Obowiązek rozpatrzenia wariantu przebiegu przedmiotowej drogi, który wskazywałby na brak innych gruntów niż las ochronny, nakłada art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ogranicza uprawnień Ministra w zakresie nadzoru nad lasami ochronnymi. Burmistrz jest więc w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Gdyby dokumentacja analizy wariantów alternatywnych tej inwestycji była bardzo obszerna, proszę o jej udostępnienie poprzez umożliwienie wglądu w siedzibie Waszego Urzędu. W związku z milczeniem Burmistrza w tej sprawie, w dniu 29 października 2024 r., działając zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") Fundacja wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2024 SKO stwierdziło bezczynność Burmistrza w zakresie pkt 2 i 3 wniosku. SKO nie wypowiedziało się w zakresie pkt 1 wniosku, który dotyczył dokumentu potwierdzającego wydanie Gminie S. przez Nadleśnictwo B. gruntu leśnego - lasu ochronnego - części oddziału [...]. Następnie Fundacja wskazała, że pismem z dnia 14 października 2024 r. znak: [...] Burmistrz udostępnił wnioskodawcy Protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 września 2024 r. dotyczący przekazania Gminie S. gruntów części oddziału [...] Nadleśnictwa B. , tym samym wykonał pkt 1 wniosku. W tym samym piśmie z dnia 14 października 2024 r. Burmistrz udzielił niesłusznych wyjaśnień dotyczących pkt. 2 oraz 3 wniosku, tym samym uchylił się od udostępniania informacji określonej w pozostałej części wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonywanie czynności pozornych jest uznawane za bezczynność organu. Zdaniem Skarżącej taką właśnie bezczynność wykazuje Burmistrz w tej sprawie. Skarżąca podała, że w piśmie tym Burmistrz niesłusznie powołuje się na ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawę drogową") i niesłusznie twierdzi, iż dla tego gruntu leśnego nie stosuje się ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Skarżącej "specustawa drogowa" dotyczy dróg publicznych nie ma zastosowania do dróg leśnych. Jako że oddział [...] Nadleśnictwa B. jest lasem ochronnym w rozumieniu art. 77 Ustawy o lasach, Gmina S. ma obowiązek posiadać zgodę Ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie tego gruntu na cele nieleśne. Burmistrz z pewnością posiada taki dokument wymagany prawem, być może rozstrzygnięcie Ministra było odmowne. Przedmiotowa inwestycja drogowa faktycznie stanowi dwie oddzielne inwestycje: przebudowy dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] w G. . Inwestycja mogła być zrealizowana na gruntach będących własnością Gminy. Wykorzystanie gruntu leśnego w toku jej realizacji stanowiło obejście prawa. Udział Nadleśniczego Nadleśnictwa B. , który działał na szkodę Skarbu Państwa, będzie przedmiotem skargi w trybie Działu VIII K.p.a. do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w P., co nie ma bezpośredniego związku z niniejszą skargą do WSA. Dalej Fundacja argumentowała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] oraz odcinka ul. [...] w G. z dnia 8 listopada 2024 r., o której mowa w dokumentacji Gminy, nie ma bezpośredniego związku z niniejszą skargą. Warto jednak zauważyć, że w nazwie tej decyzji Starosty nie występuje droga leśna, co ma pewne znaczenie dla słuszności tej skargi. Dokumenty, o udostępnienie których wnosi Skarżąca jej zdaniem mogą wskazywać na intencjonalne obchodzenie prawa. Jednakże, pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. znak: [...] Burmistrz stwierdził, że nie jest w posiadaniu żadnej zgody Ministra właściwego do spraw środowiska. Stwierdzenie to istotnie zwalniałoby Burmistrza od udostępnienia tego dokumentu. Jednocześnie jednak Burmistrz uchylił się od udostępnienia dokumentacji analizy wariantów alternatywnych, w których nie doszłoby do naruszenia gruntów lasów ochronnych, udostępniając pismo z dnia 12 sierpnia 2021 r. [...], adresowane do [...], w którym przyjął projekt budowy dla ul. [...] w G. bez uwag. Dokument ten nie jest rozpatrzeniem wariantów alternatywnych inwestycji. Burmistrz wykonał zatem działanie pozorne, nie udostępniając dokumentacji rozwiązań alternatywnych, a nie stwierdzając, że jej nie posiada, ani nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Jest to przesłanka wskazująca na bezczynność Burmistrza w tej sprawie. Dalej Fundacja zarzuciła, że nie wyjaśniono przyczyn i nie ustalono osób winnych bezczynności. Można domniemywać, że Minister odmówił zgody na przeznaczenie gruntu leśnego lasu ochronnego, ponieważ istniały rozwiązania alternatywne realizacji inwestycji. Burmistrz z pewnością posiada analizę wariantów alternatywnych, ponieważ w tej sprawie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, zakończone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o umorzeniu postępowania tego Organu ochrony środowiska. Art. 7 ust. 2 pkt 2) w związku z art. 9 ust. 2 oraz 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie w tej sprawie. Burmistrz jest zobowiązany udostępnić wnioskowaną informację, ewentualnie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo wskazano, że w sprawie statusu lasu ochronnego na podstawie art. 77 Ustawy o lasach dla lasów położonych w odległości mniejszej niż 10 km od granic administracyjnych Miasta P. jako miasta liczącego ponad [...]. mieszkańców, a do nich zalicza się oddział [...] Nadleśnictwa B. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wypowiedział się w prawomocnym wyroku II SA/Po 313/24 z dnia 18 lipca 2024 r. str. 9/10, dotyczącym lasów ochronnych. Ma to znaczenie w niniejszej skardze, gdyż potwierdza zarzut, iż Burmistrz z pewnością posiada wnioskowane dokumenty, gdyż ciążył na nim taki obowiązek. Jakkolwiek art. 2 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej zabrania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, wyjaśniam, że domagając się udostępnienia wnioskowanych informacji realizujemy główny cel statutowy naszej Fundacji, którym jest ochrona przyrody. Prawo ochrony przyrody zostało naruszone realizowaniem inwestycji drogowej w tym kształcie, bowiem graniczy bezpośrednio z obszarem [...], nie uwzględniono oddziaływań skumulowanych i pośrednich na ten obszar, dokonano niedopuszczalnego odlesienia części oddziału [...], naruszono status lasów ochronnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ udzielił Skarżącemu informacji pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. Natomiast w złożonej skardze Skarżący zarzuca organowi działania pozorne, wskazujące na błędne stanowisko co do braku konieczności posiadania przez urząd stosownych dokumentów. Organ nie zaprzecza twierdzeniom skargi, że żądane przez Skarżącego informacje mają przymiot informacji publicznej. Wszelkie posiadane przez organ dokumenty odnoszące się do zapytania Skarżącego zostały mu już udostępnione. Organ przekazał także stanowisko pisemne wobec zgłoszonych żądań. Końcowo organ podał, że tryb informacji publicznej nie służy weryfikacji tego, czy organ określony dokumenty powinien posiadać czy nie. Nie może zastępować przy tym stosownych postępowań administracyjnych. Organ nie dysponuje innymi informacjami i dokumentami, które mogłyby nadto zostać udostępnione w ramach odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Z brzmienia tytułu wniesionej skargi ("Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej") wynika, że Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi wyłącznie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Jednakże z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi – w których Skarżąca wytyka również niedochowanie przez organ ustawowego terminu do udzielenia informacji publicznej wynika, że przedmiotem skargi jest także bezczynność Burmistrza w załatwieniu sprawy z wniosku o informację publiczną z 9 października 2024 r. W związku z tym, że o przedmiocie sprawy decyduje nie tylko nazwa pisma, ale przede wszystkim jego treść Sąd uznał, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta w związku z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej z dnia 2 października 2024 r. W analizowanej sprawie Skarżąca domagała się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także nie znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, skutkuje zobowiązaniem podmiotu do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niewątpliwie Burmistrz Miasta, do którego został skierowany wniosek Skarżącej Fundacji z 2 października 2024 r. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dalej Sąd podkreśla, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Jak już wskazywano, pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz uszczegółowił w art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Niewątpliwie informację publiczną stanowią dokumenty jakimi dysponuje organ oraz jakie wytwarza w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie był sporny charakter wnioskowanej informacji jako publicznej. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia 02 października 2024 r. działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Fundacja złożyła Burmistrzowi wniosek o udostępnienie: 1. Dokumentu potwierdzającego wydanie Gminie S. przez Nadleśnictwo B. gruntu leśnego - lasu ochronnego - części oddziału [...]. Zamiar przekazania tego gruntu Lasy Państwowe i Gmina S. wyraziły w tzw. "porozumieniu", datowanym na grudzień 2023 r, pomiędzy Gminą S. a Skarbem Państwa [...], w związku z decyzją Starosty P. nr [...] z dnia 8 listopada 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] oraz odcinaka ul. [...] w G. , gmina S.. 2. Zgody Ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie gruntu lasu ochronnego w oddziale [...] Nadleśnictwa B. na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2) w związku z art. 9 ust. 2 oraz 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 3. Dokumentacji postępowania lub innych czynności Urzędu, w których wyznaczono przebieg ulic [...] i [...] naruszający grunty lasu ochronnego oddziału [...] Nadleśnictwa B. . Obowiązek rozpatrzenia wariantu przebiegu przedmiotowej drogi, który wskazywałby na brak innych gruntów niż las ochronny, nakłada art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ogranicza uprawnień Ministra w zakresie nadzoru nad lasami ochronnymi. Burmistrz jest więc w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Gdyby dokumentacja analizy wariantów alternatywnych tej inwestycji była bardzo obszerna, proszę o jej udostępnienie poprzez umożliwienie wglądu w siedzibie Waszego Urzędu. Pismem z dnia 14 października 2024 r., w ustawowym terminie organ udzielił odpowiedzi na wniosek w ten sposób, że udostępnił protokół zdawczo odbiorczy przekazania gruntów oraz co do punktu 2 i 3 wskazał, że zgodnie z Ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie pkt 3 wskazano natomiast, że przebieg projektowanej inwestycji został zaplanowany przez teren użytkowany w tej formie jak dotychczas. Ze względu na obowiązujące przepisy rozwiązania projektowe zostały dostosowane do obecnie panujących wymogów. Skarżąca w dniu 29 października 2024 r. złożyła ponaglenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z 27 listopada 2024 r., nr [...] stwierdziło, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Fundacji w zakresie punktu 2 i 3 wniosku i zobowiązało Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. W wykonaniu ww. zobowiązania Burmistrz udzielił Skarżącemu informacji pismem z dnia 13 grudnia 2024 r., [...] Wskazał, że nie jest w posiadaniu zgody Ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie gruntu lasu ochronnego w oddziale [...] Nadleśnictwa B. na cele nieleśne. Odnośnie pkt 3 wniosku wskazał, że przebieg drogi został wytyczony przez teren dotychczas użytkowany jako drogi z dostosowaniem jej parametrów z wymaganymi w tym zakresie regulacjami prawnymi. Organ poinformował, że Starosta P. wydał decyzję z dnia 8 listopada 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] oraz odcinka ulicy [...] w G. , gmina S.. Wydanie decyzji poprzedzone jest postępowaniem administracyjnym, które ma na celu zebranie wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów i opinii stanowiących podstawę jej wydania w tym zatwierdzenie przebiegu przedmiotowych dróg. W załączeniu przesłano kopię uzgodnienia projektu architektoniczno-budowlanego nawierzchni drogowych i kanału technologicznego dla budowy ulicy [...] w G. . Pismem z 13 grudnia 2024 r. Fundacja złożyła skargę do WSA w Poznaniu w zakresie pkt 2 i 3 wniosku z 2 października 2024 r. Oznacza to, że Fundacja uznała informację w zakresie jego pkt 1 za udzielną i nadto w tym zakresie, zdaniem Sądu, za udzieloną w terminie. Przedmiotem postępowania jest zatem punkt 2 i 3 wniosku z 2 października 2024 r. Po pierwsze, w ocenie Sądu, organ administracji pismem z 13 grudnia 2024 r. udzielił pełnej informacji publicznej na wniosek z 02 października 2024 r. w zakresie punktu 2 tego wniosku. Organ poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje zgodą Ministra na przeznaczenie gruntu lasu na cele nieleśne. Stwierdzenie zatem przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie znajduje się w jego dyspozycji skutkuje zobowiązaniem podmiotu do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności. Organ konsekwentnie w piśmie z 13 grudnia 2024 r., a następnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że dokumentu takiego nie posiada i zgodnie z u.d.i.p. załatwienie takiego wniosku następuje poprzez poinformowanie pismem o braku posiadania żądanej informacji. W tym stanie rzeczy, w związku z udzieleniem informacji publicznej zgodnie z opisanymi powyżej zasadami wynikającymi z przepisów u.i.d.p. w zakresie pkt 2 Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek Skarżącego w tym zakresie została ostatecznie udzielona, choć po terminie. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 02 października 2024 r. w zakresie pkt 2. Postępowanie sądowe należało umorzyć w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., jak Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Jakkolwiek stwierdzić należy, że załatwienie punktu 2 wniosku w powyższej opisany sposób po terminie 14 dni od dnia wniesienia żądania udzielenia informacji publicznej, bo dopiero 13 grudnia 2024 r. skutkuje uznaniem, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie. Sąd podzielił natomiast zarzuty odnośnie nieudzielenia pełnej informacji w zakresie pkt 3 wniosku z 2 października 2024 r. Zauważyć należy, że Fundacja wnosiła o udostępnienie "dokumentacji postępowania lub innych czynności Urzędu, w których wyznaczono przebieg ulic [...] i [...]", dalej wyraziła żądanie udostępnienia "dokumentacji analizy wariantów alternatywnych". Gdyby dokumentacja wariantów alternatywnych inwestycji była zbyt obszerna to wnioskodawca prosił o udostępnienie jej w siedzibie organu. Organ natomiast zdaniem Sądu udziela w tym zakresie odpowiedzi wymijających, nie wskazując jednoznacznie, że nie jest w posiadaniu takich dokumentów lub będąc w ich posiadaniu ostatecznie ich nie udostępnia. W piśmie z dnia 13 grudnia 2024 r. przesłał jedynie Fundacji "kopię uzgodnienia projektu architektoniczno-budowlanego", tj. jednozdaniowe pismo kierowane do Biura Usług Projektowych [...]. Nie sposób zatem uznać, że wniosek w zakresie jego punktu 3 został załatwiony. W żaden sposób organ dokładniej nie odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę, a do uznania braku zaistnienia bezczynności w niniejszej sprawę konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie organu co do tej części żądania. Zwłaszcza, że Skarżąca podnosi, iż Burmistrz z pewnością posiada analizę wariantów alternatywnych, ponieważ w tej sprawie było prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Organ nie załatwił zatem wniosku w powyższym zakresie. Należy podzielić pogląd przywołany w skardze i wyrażony również w orzecznictwie tutejszego Sądu, że udostępnienie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku, a o załatwieniu wniosku nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14 oraz wyroki WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., II SAB/Go 61/22, CBOSA). Należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku Fundacji w zakresie pkt 3 i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co Sąd uczynił na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku w zakresie pkt 2 i 3, jak orzekł w punkcie 3 wyroku. Jakkolwiek Sąd stwierdza, że odpowiedź w zakresie pkt 2 została ostatecznie wnioskodawcy udzielona, ale po upływie ustawowego terminu 14 dni. Wniosek datowany na dzień 02 października 2024 r. wpłynął do organu tego samego dnia, a więc organ był zobowiązany do udzielenia informacji w tym zakresie do dnia 28 października 2024 r. Konkretnej odpowiedzi w zakresie punktu 2, jak to wskazano powyżej, organ udzielił dopiero w dniu 13 grudnia 2024 r., do tego czasu więc organ pozostawał w bezczynności. Odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt 3 nie udzielono natomiast do dnia rozpoznania skargi przez tut. Sądem. Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu nieskutecznego działania organu, udzielania informacji niepełnych i wymijających, jak również nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Od momentu doręczenia wniosku w dniu 02 października 2024 r. organ nie udzielał wnioskodawcy jednoznacznych odpowiedzi na wniosek, w zakresie pkt 3 wniosku nawet na skutek rozpoznania ponaglenia, czy wniesienia skargi do Sądu. Bez wątpienia więc organ nie działał tak efektywnie jak mógł i powinien, a wręcz jego działania nosiły znamiona pozorności. Zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, dopuszczono się obu z nich. Natomiast usprawiedliwienie bezczynności czy przewlekłości ma znaczenie tylko dla oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Określenie "Rażącego naruszenia prawa" o jakim mowa w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jest pojęciem nieostrym, wymagającym interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; CBOSA). Trzeba zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności (i przewlekłości) powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). Okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zareagował na rozpoznanie ponaglenia w toku postępowania administracyjnego. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wydaje się wynikać z niezrozumienia przez organ konieczności jednoznacznego redagowania odpowiedzi na wniosek w sytuacji, gdy organ jakiejś informacji nie posiada. Końcowo, odnosząc się do żądania ustalenia osób winnych bezczynności wskazać należy, że w postępowaniu mającym za przedmiot bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej brak jest podstaw do takich ustaleń. Jak wskazano powyższej, w sprawach o udostępnienie informacji publicznej nie jest wymagane wniesienie ponaglenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej Fundacji kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 535). Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).