IV SAB/Po 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 8 maja 2017 r.; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarocinie dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie na rzecz [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r. [...]a [...] (zwana dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie (zwanego dalej: PINB) w załatwieniu żądania skarżącej "wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – warsztaty ślusarskiego na działce nr [...] położnej w Golinie, które wpłynęło do organu w dniu 08 maja 2017 r. (zwane dalej odpowiednio: wniosek z dnia 08 maja 2017 r., warsztat ślusarski). Skarżąca domagała się wydania stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. z uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa; alternatywnie - uwzględnienia skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez sąd terminie; stwierdzenia, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa) oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa) i zasądzenia kosztów postępowania we wskazany sposób. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W odpowiedzi na opisany na wstępie wniosek skarżącej, który wpłynął do organu dnia 08 maja 2017 r., PINB wystosował do skarżącej pismo z dnia 15 maja 2017 r. informujące, że podjęcie czynności, których domaga się strona, będzie możliwe dopiero po otrzymaniu przez organ prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz zwrocie akt sprawy toczącej się w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – opisanego na wstępie warsztatu ślusarskiego. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. działająca przez pełnomocnika skarżąca złożyła zażalenie na pismo organu z dnia 15 maja 2017 r. wskazując, iż jest to zażalenie na – w istocie - postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania, na którą to okoliczność skarżąca przeprowadziła wywód dotyczący art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, że w przypadku odmiennej interpretacji, co do charakteru pisma PINB, tj. nieuznania go za postanowienie, domaga się potraktowania swojego zażalenia jego zażalenia na bezczynność PINB w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 08 maja 2017 r. W dniu 29 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu. Natomiast uprzednio, dnia 26 czerwca 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 16 maja 2017 r. uznając, że pismo z dnia 15 maja 2017 r. nie było postanowieniem i nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Z kolei postanowieniem z dnia 07 lipca 2017 r. WWINB uznał zażalenie skarżącej na bezczynność PINB w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 08 maja 2017 (data wpływu) za uzasadnione i wyznaczył PINB czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy z tego wniosku. W związku z powyższym PINB w dniu 14 lipca 2017 r. odmówił wszczęcia na wniosek z dnia 08 maja 2017 r. postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – warsztaty ślusarskiego. Na skutek zażalenia skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r. WWINB, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r. utrzymał powyższe postanowienie organu I instancji w mocy, co z kolei skutkowało wniesieniem przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WINB. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 941/17 i wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. Sąd oddalił skargę. Orzeczenie jest nieprawomocne. Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił ww. skargę na bezczynność organu z dnia 29 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 3165/17 uchylił ww. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, według którego: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a Ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 Ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 Ppsa w brzmieniu na dzień złożenia w niniejszej sprawie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie). Stosownie do art. 52 § 3 i § 4 Ppsa w powyższym brzmieniu - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że – na dzień 16 maja 2017 – a zatem dzień, w którym strona złożyła do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można było wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu ww. przepisu, składając w dniu 16 maja 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 Ppsa, podlega merytorycznej ocenie. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie jest związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 3165/17, który uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazuje, że związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca bezczynność w załatwieniu żądania polegającego na "wstrzymaniu (zakazaniu) użytkowania obiektu budowlanego – warsztatu ślusarskiego na działce nr [...] w Golinie". Żądanie to wpłynęło do organu nadzoru budowlanego w dniu 8 maja 2017 r. PINB pismem z dnia 15 maja 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że podjęcie czynności których się domaga, będzie możliwe po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu oraz zwrocie akt sprawy toczącej się w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego tj. warsztatu ślusarskiego. Skarżąca w piśmie z dnia 16 maja 2017 r. zawarła zażalenie na opisane wyżej pismo organu nadzoru budowlanego z 15 maja 2017 r. Wskazała, iż jest to zażalenie – w istocie – na postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Wskazała zarazem, iż w przypadku odmiennej interpretacji, co do charakteru wspomnianego pisma PINB z dnia 15 maja 2017 r., tj. nieuznania go za postanowienie, domaga się potraktowania swego pisma z dnia 16 maja 2017 r. jako zażalenia na bezczynność PINB w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 8 maja 2017 r. W dniu 29 czerwca 2017 r. skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu. Wcześniej zaś, bo w dniu 26 czerwca 2017 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 16 maja 2017 r. uznając, że pismo PINB z 15 maja 2017 r. nie było postanowieniem i nie podlegało zaskarżeniu. Z kolei postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. WWINB uznał zażalenie skarżącej na bezczynność PINB w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 maja 2017 za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy. W związku z powyższym, PINB załatwiając wniosek [...]y [...] z dnia 8 maja 2017 r., postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego – warsztatu ślusarskiego. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że PINB pozostawał w bezczynności od 8 maja 2017 r., aż do 14 lipca 2017 r., kiedy to wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie i załatwił tym samym sprawę z wniosku z 8 maja 2017 r. Bezczynność organu polegała na braku podjęcia działań w celu załatwienia wniosku skarżącej w formie przewidzianej prawem (pkt 2 wyroku). Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt. II OSK 3165/17 formy tej nie stanowiło pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 15.05.2017 r. Takie procedowanie PINB oznaczało w istocie brak załatwienia sprawy i związaną z tym bezczynność tego organu. Skoro bowiem wskazane pismo nie mogło zakończyć postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 8.05.2017 r., to organ pozostawał w bezczynności, aż do załatwienia sprawy postanowieniem z dnia 14 lipca 2017r. Bezsporne jest, że już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność PINB w Jarocinie (co miało miejsce w dniu 29.06.2017 r.), a przed rozpoznaniem tej skargi (wydaniem wyroku) organ administracji, któremu zarzucano bezczynność, wydał postanowienie z dnia 14.07.2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie określonej wnioskiem [...]y [...] z dnia 8.05.2017 r. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro wydanie postanowienia nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każda bezczynność w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda bezczynność powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Organ w niniejszej sprawie podejmował pewne działania w jego ocenie zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Organ pozostawał w przekonaniu, że przesłane pismo do skarżącej z dnia 15 maja 2017 r. załatwia sprawę. Błędnej oceny tego stanu faktycznego dokonał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 12 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/17. Sąd wskazuje, że uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt 5 wyroku).