II SA/Rz 1110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 18 czerwca 2025 r. nr SKO.415.123.778.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 5 maja 2025 r. nr GP.6730.22.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej E. P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E.P. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 18 czerwca 2025 r. nr SKO.415.123.778.2025 wydana w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2025 r., P.W. (dalej: "wnioskodawca" lub "inwestor") zwrócił się do Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...] położonej w [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz decyzją z dnia 5 maja 2025 r., nr 120/25, znak: GP.6730.22.2025, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji, z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji znajduje się w granicach Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy uchwały Nr XLVIII/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. Wielkość obszaru analizowanego stanowi 199,5 m wokół wnioskowanego terenu, ponieważ front terenu inwestycji zgodnie z załącznikiem do wniosku wynosi 66,5 m. Za front terenu inwestycji przyjęto odcinek granicy działki nr ew. [...] terenu objętego wnioskiem z działką drogową. Organ wyjaśnił, że wyznaczając obszar analizowany dążono do tego, aby obszar ten stanowił całość urbanistyczną i pozostał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Dlatego granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone jako minimalny rozmiar, wynikający z przepisów prawa. Organ podał, że otoczenie stanowią grunty niezabudowane usytuowane na zachodnim stoku góry [...] oddzielone od drogi krajowej nr [...] terenem kolejowym linii kolejowej nr [...]. Teren inwestycji położony jest od strony południowo-zachodniej oraz południowo-wschodniej w sąsiedztwie drogi publicznej gminnej nr [...], z której zaplanowano dojazd do terenu inwestycji. Wzdłuż tej drogi nie istnieje żadna zabudowa. Droga ta posiada połączenie z drogą krajową nieurządzonym przejazdem drogi kat. D usytuowanym na terenie kolejowym w km 148+290 linii kolejowej nr [...]. Od strony północno-zachodniej teren inwestycji sąsiaduje terenem kolejowym ww. linii kolejowej. Burmistrz wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, która stanowiłaby podstawę do określenia cech zabudowy. Organ podał, że zabudowa mieszkaniowa na działkach nr ew. [...] nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanego budynku. Jest ona położona wzdłuż drogi krajowej nr [...] dz. ew. nr [...], tak więc nie są to budynki tworzące dobre sąsiedztwo z wnioskowanym budynkiem i nie mogą być uznane za zabudowę dającą podstawę do ustalenia parametrów dla zabudowy planowanej na dz. ew nr [...]. Uznanie takiej zabudowy za dobre sąsiedztwo doprowadziłoby do powstania zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, a więc zabudowy na terenie takiej zabudowy pozbawionym. Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że Burmistrz nie wziął pod uwagę działek mieszczących się w obszarze analizowanym oznaczonych numerami: [...]. Wskazał, że budynki położone na tych działkach są widoczne na geoportalu, na mapie ewidencyjnej oraz na mapie zasadniczej. Obiekty te spełniają, zdaniem wnioskodawcy, kryteria trwałości i zgodności z przepisami prawa budowlanego, są to budynki wzniesione legalnie, znajdujące się na gruncie ponad 50 lat. Nadmienił również, że droga oznaczona przez organ jako droga publiczna nr [...] i nr [...] nie spełnia żadnych wymogów drogi publicznej. Jest to "nieistniejąca" droga gruntowa porośnięta trawą, którą zamierza urządzić po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast najbliższą drogą publiczną jest droga krajowa nr [...]. Teren inwestycji jest położony ok. 40 m od pasa drogi krajowej oraz w bezpośrednim sąsiedztwie "pasa kolejowego". W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach jest zasadą, natomiast obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Organ podkreślił, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, a jego celem nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Zdaniem SKO obszar analizowany został wyznaczony właściwie. Organ zaznaczył, że granice obszaru analizowanego obejmują też działki położone po przeciwnej stronie drogi krajowej w stosunku do działki objętej wnioskiem, a kilka z nich jest zabudowanych budynkami. Działki nr ewid: [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a na działkach nr ewid: [...] znajdują się budynki gospodarcze i usługowe. Kolegium wskazało, że wszystkie te zabudowane działki są dostępne z drogi krajowej nr [...], od działki nr ewid. [...] oddzielone są tą właśnie drogą oraz terenem kolejowym z linią kolejową nr [...]. W związku z tym zabudowa na tych działkach nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, ponieważ znajduje się w odrębnej jednostce urbanistycznej, oddzielonej od terenu planowanej inwestycji drogą krajową i terenem kolejowym z linią kolejową. SKO zaznaczyło, że po tej samej stronie drogi krajowej co działka objęta wnioskiem, znajduje się też – w granicach obszaru analizowanego - działka nr ewid. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, która także nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy. Jest ona dostępna bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], a od kompleksu terenów, w których położona jest działka nr ewid. [...] jest oddzielona zarówno terenem kolejowym, jak też ciekiem wodnym. SKO wyjaśniło, że do wydania decyzji pozytywnej nie jest wystarczające odnalezienie w obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowanej działki, lecz zabudowa ta musi z zabudową projektowaną tworzyć dobre sąsiedztwo - musi pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystana terenu. Organ dodał, że dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest istnienie pojedynczych budynków w obszarze analizowanym, ale nie mogą to być jakiekolwiek budynki, muszą one pozwalać na określenie wymagań urbanistycznych planowanej zabudowy. Nie mogą to być budynki położone w innej jednostce urbanistycznej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła organowi w pierwszej kolejności naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniosła, że organ nie uwzględnił mieszczących się w obszarze analizowanym działek nr: [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz nr: [...] zabudowanych budynkami gospodarczymi i usługowymi. Zdaniem skarżącej organy zastosowały nieznane ustawie kryterium oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa, wykluczając te działki, tylko dlatego, że znajdują się z drugiej strony drogi publicznej lub dlatego, że pomiędzy działką, na której ma być nowa zabudowa a tymi działkami przebiega linia kolejowa. Ponadto organ w sposób nieuprawniony wykluczył z analizy działkę nr [...] o zabudowie jednorodzinnej, znajdującą się po tej samej stronie drogi co działka wnioskowana. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi także: 1. naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i nieuwzględnienie w analizie działek, które spełniają ustawowe kryteria dobrego sąsiedztwa, mimo że znajdują się w minimalnym promieniu 199,5 m i są widoczne na mapach zasadniczych oraz ewidencyjnych; 2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienie istnienia zabudowy o cechach porównywalnych, a także brak obiektywnej oceny wpływu istniejącej zabudowy na możliwość ustalenia parametrów urbanistycznych; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające i wewnętrznie niespójne uzasadnienie decyzji - organ nie wskazał, dlaczego nie uznał budynków istniejących na działkach nr: [...] za element dobrego sąsiedztwa, mimo że są one trwale związane z gruntem, istnieją od kilkudziesięciu lat i mają cechy zbliżone do planowanej inwestycji; 4. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ograniczenie prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości, mimo że planowana inwestycja nie narusza interesu publicznego ani interesu osób trzecich; 5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i rzetelnej analizy urbanistycznej w zakresie zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a w konsekwencji błędne ustalenie, że brak jest zabudowy referencyjnej; 6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dokonując zawężającej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej" oraz "tej samej drogi publicznej", w sposób sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy; 7. błędne przyjęcie, że określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie może nastąpić w oparciu o zabudowania znajdujące się w oddaleniu o kilkaset metrów od działki skarżącej, podczas gdy zabudowania te znajdują się na ustalonym obszarze analizowanym i na ich podstawie określono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce skarżącej oraz określono wymagania dotyczące gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu; 8. błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że działki oddalone od działki skarżącej o kilkaset metrów nie mogą być analizowane w zakresie ustalania nowej linii zabudowy na działce skarżącej z uwagi na to, że z powodu odległości nie stanowią z działką skarżącej architektonicznej i funkcjonalnej całości. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 18 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 5 maja 2025 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...] położonej w [....]. Materialnoprawną podstawę działania organu administracji publicznej w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.), zwanej w skrócie "ustawą o planowaniu". Od dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy (od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r.), stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy o planowaniu w brzmieniu dotychczasowym (pkt 1); nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt la i ust. la (pkt 2). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 17 stycznia 2025 r., tak więc sprawa ta podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu z uwzględnieniem wyżej zacytowanych zmian. Nadmienić tu należy, że po dniu 24 września 2023 r. weszły w życie kolejne nowelizacje ustawy o planowaniu, które stosuje się do postępowań określonych w przepisach wprowadzających te nowelizacje. Przepisami normującymi postępowanie proceduralne przed organem administracji publicznej, w należących do właściwości tego organu sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, są przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej w skrócie "k.p.a". Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. Co najmniej jedna działka sąsiednia (dostępna z tej samej drogi publicznej) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. Teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024r. poz. 555 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Natomiast wymagania dotyczące nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024r. poz. 1116), wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej wart. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu, objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W kontrolowanej sprawie inwestor wskazał we wniosku bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na dz. nr [...]. Teren inwestycji opisany na mapie dołączonej do wniosku – koncepcja zagospodarowania terenu – to obszar o pow. 1200 m2 oznaczony kolorem zielonym (k. 3 akt adm.), stanowiący południowo-zachodnią część działki nr [...]. Wynika to także, z dołączonego do odwołania wydruku z systemu informacji przestrzennej, z zaznaczonym terenem inwestycji w tej sprawie. Na załączniku do analizy urbanistycznej jest on zaznaczony zgodnie z wolą inwestora. Jednakże opis i właściwości terenu inwestycji wynikające z analizy i powielone w decyzji organu I instancji budzą wątpliwości Sądu. Przykładowo na stronie 2 analizy urbanistycznej stwierdzono: - "teren inwestycji graniczy: od strony północno - wschodniej z niezabudowaną dz. ew nr [...] od strony południowo - wschodniej oraz południowo - zachodniej z działką drogową na dz. ew. nr [...], od strony północno - zachodniej z działką kolejową ew. nr [...], - teren posiada dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (działka ewidencyjna nr [...]) projektowanym zjazdem. - droga gminna publiczna nr [...] (działka ewidencyjna nr [...]) jest drogą nieurządzoną"; "Teren inwestycji nie posiada istniejącego zjazdu. Dojazd do terenu inwestycji został zaplanowany z drogi gminnej nr [...] na dz. ew. nr [...], która posiada wspólną granicę z wnioskowanym obszarem inwestycji od strony południowo - zachodniej oraz południowo - wschodniej, tak więc za front terenu inwestycji przyjęto odcinek granicy działki nr ew. [...] terenu objętego wnioskiem, z działką drogową. W przypadku przedmiotowej inwestycji wielkość obszaru analizowanego stanowi 199,5m wokół wnioskowanego terenu ponieważ front terenu inwestycji zgodnie z załącznikiem do wniosku wynosi 66,5 m". Strona 4 analizy urbanistycznej: "Działka ew. nr [...], na której znajduje się wnioskowany teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej gminnej [...] działka ewidencyjna nr [...]". Oceniając przytoczoną wyżej argumentację organu – analiza stanowi załącznik do decyzji – Sąd stwierdza, że" 1. Teren inwestycji zaznaczony na załączniku do analizy nie graniczy od strony północno-wschodniej z działką nr [...], tylko z częścią działki nr [...]. 2. Dojazd do terenu inwestycji zaplanowano z drogi publicznej - działki nr [...] przylegającej do terenu inwestycji od strony zachodniej i południowej. 3. Nie zaplanowano dojazdu z drogi publicznej nr [...] położonej na działce nr [...]. 4. Nie wiadomo w końcu czy zdaniem autora analizy droga publiczna nr [...] położona jest na działce nr [...], czy na działce nr [...] czy na obu tych działkach. Z załącznika nr 2 do decyzji wynika, że droga publiczna nr [...] położona jest na działce nr [...] a na działce nr [...] droga publiczna nr [...]. Kwestie te należy jednoznacznie wyjaśnić. SKO ustaliło, że "działka ewid. Nr [...], której część stanowi teren planowanej inwestycji, przylega do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...] (działka nr ewid. [...]). Teren inwestycji graniczy z działką drogą na długości 66,5 m. Skutkowało to (strona 2 analizy) wyznaczeniem granic obszaru analizowanego w odległości 199,5 m od granic terenu objętego wnioskiem (części działki nr ewid. [...]). Wobec tego stwierdzić należy, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy, zgodny z wymogiem art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu". Jeżeli powyższe ustalenia są prawidłowe, to należy zweryfikować prawidłowość kwestionowanej w skardze tezy organów obu instancji o niespełnieniu w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd w tym sporze przyznaje rację skarżącej. SKO stwierdziło, że "teren planowanej inwestycji od strony południowo-wschodniej i od strony południowo - zachodniej przylega do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...]. Żadna z działek położonych przy tej drodze publicznej nie jest zabudowana. Droga ta jest drogą nieurządzoną i posiada ona połączenie z drogą krajową nr [...] nieurządzonym przejazdem usytuowanym na terenie kolejowym. Teren inwestycji od strony północno-zachodniej graniczy z terenem kolejowym linii kolejowej nr [...]. Teren kolejowy przylega zaś do drogi krajowej nr [...]. Po tej stronie terenu kolejowego, po której położona jest działka nr ewid. [...], a więc działka, której część została objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie ma żadnej zabudowy. Są to terenu zielone, tereny zalesione. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z rolni czego na mieszkaniowy (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt: IISA/Bk 324/21, LEJC nr 3199303). Granice obszaru analizowanego obejmują też działki położone po przeciwnej stronie drogi krajowej w stosunku do działki objętej wnioskiem. Kilka z tych działek jest zabudowanych budynkami. Itak działki nr ewid: [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a na działkach nr ewid: [...] znajdują się budynki gospodarcze i usługowe. Wszystkie te zabudowane działki są dostępne z drogi krajowej nr [...], od działki nr ewid. [...] oddzielone są tą właśnie drogą oraz terenem kolejowym z brną kolejową nr [...]. Tak więc zabudowa na tych działkach nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej przez P.W. inwestycji. Zabudowa ta znajduje się w odrębnej jednostce urbanistycznej, oddzielonej od terenu planowanej inwestycji drogą krajową i terenem kolejowym z linią kolejową. Po tej samej stronie drogi krajowej co działka objęta wnioskiem znajduje się też - w granicach obszaru analizowanego - działka nr ewid. [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zabudowa tej działki także nie może stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy. Jest ona dostępna bezpośrednio z drogi kraj owej nr [...], od kompleksu terenów w których położona jest działka nr ewid. [...] jest oddzielona zarówno terenem kolejowym, jak też ciekiem wodnym (opisanym na mapie dostępnej w Systemie Informacji Przestrzennej jako "[....]")". Oceniając przywołaną argumentację Sąd stwierdza, że nie ma znaczenia w sprawie fakt, iż publiczna droga gminna nr [...] przylegająca do terenu inwestycji jest nieurządzona. Fakt ten nie zmienia publicznego charakteru tej drogi. Powstanie drogi publicznej świadczy o zurbanizowaniu terenu. Co więcej, teren inwestycji przylega z dwóch stron do drogi publicznej, a z jednej strony do terenu kolejowego, trudno więc twierdzić, że stanowi – akurat on – element jednostki urbanistycznej innej, niż ta obejmująca zabudowane działki nr [...]. Należy podkreślić, że z analizy urbanistycznej nie wynika, aby po północnej stronie terenu kolejowego, tj. w obszarze, gdzie znajduje się działka inwestycyjna istniała odrębna jednostka urbanistyczna od tej, istniejącej po południowej stronie torów kolejowych. Autor analizy uzasadnił swoją tezę o niemożności potraktowania zabudowy na południe od terenu kolejowego na działkach nr [...] jako spełniającej warunek dobrego sąsiedztwa z terenem inwestycji tym, że nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej. Uwzględnienie tej zabudowy jako dobrego sąsiedztwa doprowadziłoby do powstania rozproszonej zabudowy w terenie takiej zabudowy pozbawionym. Sąd nie podziela tego stanowiska. Z samego faktu, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa położona w obszarze analizowanym dostępna jest z drogi krajowej nr [...], a działka inwestycyjna z drogi gminnej, nie można wnosić o niemożności ustalenia istnienia dobrego sąsiedztwa. Należy ponadto podkreślić, że drogi te połączone są ze sobą nieurządzonym przejazdem drogowym na terenie kolejowym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 6.06.2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Zabudowa istniejąca, stosownie do komentowanego przepisu, musi znajdować się na działce sąsiedniej. Nie oznacza to jednak, że teren, na którym planowana jest inwestycja, musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, niemniej jednak znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok NSA z 17.04.2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.01.2007 r., II OSK 172/06, LEX nr 327705, przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. W wyroku z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557, NSA uznał, że ustawa nie definiuje pojęcia "działka sąsiednia", a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się to pojęcie, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreślił, że: "Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.". "Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie «działki sąsiedniej» należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie" (wyrok NSA z 21.11.2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133, uznał za niedopuszczalną ścieśniającą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa. Taka wykładnia jest niedopuszczalna przede wszystkim w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7.06.2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Należy mieć na względzie, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby wymagania dotyczące nowej zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 16.10.2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783). Zwracając uwagę na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, NSA w wyroku z 6.06.2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904, stwierdził, że celem niniejszej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie także w przypadku, kiedy działki sąsiednie znajdują się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 8.01.2013 r., II OSK 1637/11, LEX nr 1341555). Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasada wolności zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 2.12.2008 r., II OSK 1516/07, LEX nr 530407). Jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane (wyrok NSA z 27.02.2009 r., II OSK 253/08, LEX nr 515198). Przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana inwestycja. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że działka sąsiednia ma być dostępna z tej samej drogi publicznej. Uwzględniając wyżej przedstawione orzecznictwo, należy stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W związku z tym analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji, dokonywana na użytek decyzji o warunkach zabudowy, nie może być ogólnikowa i powinna dawać pełen obraz charakterystyki terenu sąsiedniego (zob. wyrok NSA z 4.03.2009 r., II OSK 282/08, LEX nr 524142). Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 19.06.2012 r., II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Ocena, czy planowana inwestycja spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, wymaga uprzedniego ustalenia parametrów tej inwestycji (zob. wyrok NSA z 20.06.2012 r., II OSK 627/11, LEX nr 1216755). Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 20.07.2012 r., II OSK 797/11, LEX nr 1240734). Przepis art. 61 nie zezwala na odmówienie ustalenia warunków zabudowy ze względu na istniejący w gminie chaos budowlany. "Chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym – nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy w gminie niemającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy" (wyrok NSA z 3.12.2008 r., II OSK 1520/07, LEX nr 513847). Reasumując, Sąd stwierdza, że będąca podstawą wydanych w sprawie decyzji, analiza urbanistyczna zawiera opisane wyżej błędy i niedokładności. Przedstawione wyżej wątpliwości Sądu, co do zawartych w niej tez należy wyjaśnić, co przekłada się na konieczność sporządzenia nowej analizy. Dotychczasowa argumentacja organów przemawiająca za niespełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znalazła akceptacji Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s..a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.