II SA/Rz 1138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]. II SA/Rz 1138/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił A S.A. z/s w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1094/4 położonej w [...], obręb [...], której właścicielem jest A.Z. (c. S., K.) obj. KW nr [...], celem wykonania prac budowlanych związanych z budową dwutorowej linii 110 kV oraz prac związanych z remontem i późniejszą eksploatacją urządzeń energetycznych w związku z realizacją zadania: "Budowa dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV relacji K. – I. do istniejącej linii [...]- [...]" oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej: "u.g.n."). W uzasadnieniu wywiedziono, że zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 124 ust. 1a u.g.n. Mianowicie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako dz. nr ewid. nr 1094/4 o pow. 0,3533 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], której właścicielem jest A.Z. przez udzielenie A S.A. z siedzibą w [...], zezwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z budową sieci elektroenergetycznej 110 kV w pasie niezbędnym do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. A S.A. z/s w [...] zwróciła się o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Analiza wniosku Spółki wykazała, że podane przez nią okoliczności wypełniają przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Przebudowa sieci ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Zagrożenie ciągłości dostawy energii mają charakter realny. Inwestycja ma zapobiec przeciążeniu istniejących połączeń energetycznych, a tym samym zapobiec stratom w przypadku wystąpienia awarii. Wobec powyższego, organ uznał, że wniosek Spółki winien podlegać uwzględnieniu. W odwołaniu A.Z. wniosła o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie: art 124 ust. 1a u.g.n. poprzez wydanie decyzji pomimo faktu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 marca 2021 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie odpowiada prawu; naruszenie art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niepełne wskazanie podstawy prawnej decyzji; art. 108 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ uznał przesłanki z art. 108 za spełnione. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Za jej wydaniem przemawia interes społeczny i wyjątkowo ważny interes Spółki, w tym interes gospodarczy polegający na zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego całego regionu. Organ podał, że inwestycja pn. "Budowa dwutorowej napowietrzno-kablowej linii 110 kV relacji [...]- [...] do istniejącej linii [...] – [...]" jest inwestycją celu publicznego. Natomiast przedmiotowa decyzja jest niezbędna w celu skorzystania przez Spółkę z nieruchomości. W przeciwnym wypadku, Spółka może nie uzyskać do niej dostępu, a tym samym, nie będzie możliwe przeprowadzenie przez nieruchomość przedmiotowej linii. W przypadku nieuzyskania stosownej decyzji, opóźni się termin realizacji i zakończenia inwestycji. Wojewoda podał, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim uprzednio ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Powyższy warunek został spełniony, gdyż Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego inwestor należycie uzasadnił interes społeczny i gospodarczy. Na tym etapie postępowania nie ma potrzeby, ani możliwości przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego związanego z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma charakteru uznaniowego i jest wydawana, jeśli zaistnieją ustawowe przesłanki i zostanie złożony stosowny wniosek, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego budowa linii 110 kV ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej. Nie wymaga dowodu okoliczność, że umożliwienie budowy linii elektroenergetycznej, która ma za zadanie zwiększyć pewność i jakość zasilania w energię elektryczną regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Zasadnie zdaniem Wojewody organ I instancji uznał, że za niezwłocznym zajęciem nieruchomości przemawia interes społeczny i ważny interes gospodarczy. Interes społeczny polega na poprawie niezawodności i sprawności funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną na obszarze województwa podkarpackiego, a także zwiększeniu atrakcyjności inwestycyjnej regionu. Natomiast interes gospodarczy polega na konieczności prowadzenia prac budowlanych w krótkim przedziale czasowym oraz zabezpieczenie gospodarki regionu przed ciężkimi stratami np. w przypadku awarii energetycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję, A.Z. wniosła o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 7a, art. 7b, art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. której wykonaniu ma służyć ta decyzja nie odpowiada prawu. Powyższe uzasadnia także wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności i jest to uzasadniony przypadek z art. 135 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art.108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z treści tych przepisów wynikają 2 zasadnicze przesłanki konieczne dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.; 1) uprzednie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz 2) zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. – względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wzgląd na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, przypadki uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykonywana. Decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1374/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2019 r., II SA/Gd 30/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przejawia się to również w fakcie, że granice "zajęcia nieruchomości" nie są w tej decyzji określane, lecz bazują na decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 160/19). Istotny jest również fakt, że wydana ostateczna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie musi korzystać z waloru ostateczności i być wykonalna. Celem wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest właśnie to, aby inwestor mógł rozpocząć inwestycję zanim decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie na niej różnego rodzaju ciągów i przewodów stanie się ostateczna i wykonalna (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Gd 546/18, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 709/17). Subsydiarny charakter decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., sygn. I OSK 1990/15, wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. II SA/Rz 349/17 i z dnia 7 września 2017 r., sygn. II SA/Rz 533/17).Ponadto, bezspornie zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim uprzednio ograniczono sposób korzystania z tejże nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości- działki nr ewid. 1094/4 w [...], obręb [...], nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2021 r.. Obie wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu zapadłym w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Rz 1104/21 w dniu 4 listopada 2021 r., tj. w tym samym dniu, kiedy Sąd prowadził kontrolę w niniejszej sprawie. Zaistniała zatem sytuacja, w której kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...], która została uchylona. Brak decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym na skutek jej wyeliminowania z obrotu prawnego, oznacza brak umocowania prawnego (podstawy) dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Oznacza to również zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a, ("decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione"), skutkiem czego jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1a u.g.n. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego wobec braku stosownego wniosku skarżącej złożonego przed wydaniem orzeczenia – art. 210 § 1 P.p.s.a.