II SA/Rz 1268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi R. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] lipca 2013 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: R. J. w dniu 14 czerwca 2013 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką Z. J. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił przyznania R. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. J. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie braku rezygnacji z zatrudnienia przez ww. w związku z podjęciem opieki nad matką. W odwołaniu od tej decyzji R. J. wniósł o przyznanie wnioskowanego świadczenia. SKO decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że R. J. nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, dlatego brak jest podstaw do przyznania ww. świadczenia. R. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2013 r. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Przedstawił trudną sytuację materialną wynikającą z opieki nad chorą matką i podał, że jest jedynym członkiem rodziny, który może sprawować nad nią opiekę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 22 listopada 2013 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wniosek skierowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego (zarejestrowany pod sygnaturą K 27/13), a nadto wniosek złożony przez Grupę Posłów na Sejm do Trybunału, zarejestrowany pod sygnaturą K 38/13. Postanowieniem z 1 października 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż podstawą odmowy przyznania R. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego było uznanie przez organy obu instancji, iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. nr 1456 ze zm.; zwana dalej u.ś.r). Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały faktu, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad swą niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. J. W okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. skarżący pobierał z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (karta akt sądowych nr 34). Decyzja ta wygasła na skutek sprzecznych z Konstytucją działań ustawodawcy. Taka ocena przepisów przejściowych, w szczególności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 – zwanej dalej ustawą zmieniającą) znalazła wyraz w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność w/w przepisów z art. 2 Konstytucji RP. Nie może umknąć uwadze, że w chwili wydawania decyzji o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przez Burmistrza, a więc w dniu 24 czerwca 2013 r., R. J. posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego decyzja organu pierwszej instancji negatywnie rozpoznająca wniosek w/w jest decyzją legalną. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie przysługuje w myśl art. 16a ust. 8 pkt 1 u.ś.r. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast w chwili rozpoznawania przez SKO odwołania R. J., wnioskujący nie posiadał już prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wygaśnięcie w dniu 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2010 r. o nr [...]. Niedostrzeżenie tego faktu a także błędna wykładnia regulacji u.ś.r. dokonana przez organ odwoławczy w toku rozpoznawania odwołania spowodowała wydanie decyzji naruszającej prawo w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. O tej ocenie zadecydowały niżej wyłożone względy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu z daty orzekania przez SKO, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zainicjowany przed WSA spór sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia, jak wymaga tego art. 16a ust. 1 u.ś.r w sytuacji, gdy jego stosunek pracy ustał z uwagi na upływ terminu na jaki została zawarta umowa o pracę. Sąd orzekający za trafny uznaje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13, a dotyczący wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Pogląd ten znalazł akceptacje Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 28/14. SKO wyinterpretowało z art. 16 ust. 1 u.ś.r, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi i rezygnują z wykonywanej uprzednio pracy. Otóż taka wykładnia przepisów u.ś.r jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjęta przez SKO wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r skutkując opisanym wyżej zróżnicowaniem doprowadziła także do naruszenia prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 62 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy przepis wyposaża w to prawo osoby, które pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie posiadają jednocześnie wystarczających środków na swe utrzymanie. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest sposobem, za pomocą którego Państwo wynagradza osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to wspólnota publiczna musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13; WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13, i inne). Zdaniem Sądu, to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego zasiłku, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy byłoby fikcją, po to, by następnie (nawet po krótkim okresie czasu) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd podziela tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. też uzasadnienia wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13; WSA w Łodzi: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 514/13, i z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13 i wiele innych). Według WSA prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r prowadzi do wniosku, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle tego przepisu należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji u.ś.r., dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z tych przyczyn nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wyposaża w prawo do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieprecyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziło to SKO rozpoznając odwołanie R. J., tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji u.ś.r doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie. Od dnia 1 stycznia 2015 r., art. 16a ust. 1 u.ś.r. uzyska brzmienie nie pozostawiające już jakichkolwiek wątpliwości, co do tego że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie tylko rezygnują z zatrudnienia ale też zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie podejmują. W świetle powyższych argumentów, skoro SKO naruszyło prawo materialne – art. 16a ust. 1 u.ś.r – poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Rozpatrując ponownie odwołanie SKO powinno przyjąć wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. jaką wyżej przedstawiono.