II SA/Rz 751/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.41.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 2 marca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.41.2021 w części dotyczącej daty obowiązywania zaproponowanych warunków służby; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz skarżącego L. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS lub Organ I instancji) z 11 sierpnia 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.41.2021 o uchyleniu decyzji własnej organu, w sprawie przedstawienia L. M. (dalej: Skarżący) propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]- w części dotyczącej daty obowiązywania Skarżącemu warunków służby. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: K.p.a.) w związku z art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. dalej: p.w. KAS). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Skarżący został zatrudniony w administracji celnej od 31 lipca 1995 r. Na 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] - Oddział Celny w [...] na stanowisku [...] , w stopniu [...]. 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, reformująca administrację skarbową w Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżącemu do 31 maja 2017 r. nie została przedstawiona propozycja służby/zatrudnienia. W związku z tym, pismem z 10 sierpnia 2017 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność DIAS w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby, po rozpoznaniu której - pierwotnie, WSA w Rzeszowie postanowieniem z 6 marca 2018r., sygn. akt II SAB/Rz 76/17, odrzucił skargę, które to postanowienie zostało uchylone postanowieniem NSA z 20 listopada 2019 r. I OSK 1618/18 - WSA w Rzeszowie wyrokiem z 11 lutego 2020 r. II SAB/Rz 125/19 stwierdzi bezczynności i zobowiązał DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego w terminie 30 dni, od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 22 lipca 2020 r. DIAS wydał decyzję nr [...], w której stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Uzasadniając powyższą decyzję Dyrektor wskazał, że zadania nałożone po reformie administracji skarbowej na Oddziały Celne w [...] i w [...], w których Skarżący pełnił służbę przed konsolidacją, podlegały wykonaniu przez zmniejszoną obsadę kadrową, co wiązało się z ograniczeniem obsady etatowej we wskazanych oddziałach. Realizując politykę kadrową na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2021 r. poz. 422; dalej: u. KAS), DIAS nie przedstawił propozycji zatrudnienia/pełnienia służby Skarżącemu, w wyniku czego jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z 17 września 2020 r., nr [...] uchylił w całości wyżej opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że uzasadnienie uchylonej decyzji nie wskazuje na zindywidualizowane przyczyny, z powodu których Skarżącemu nie złożono propozycji zatrudnienia bądź służby. Wskazał, że organ nie odniósł się do przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, w tym nie wskazał kwalifikacji Skarżącego, ani nie dokonał porównania z pozostałymi funkcjonariuszami pełniącymi służbę w tych jednostkach, co wskazywałoby na to, że wśród kandydatów były osoby posiadające większe doświadczenie i wiedzę praktyczną. Nie wskazał jakich kwalifikacji i doświadczenia brakowało Skarżącemu. Zdaniem organu braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiały zbadanie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia Organu I instancji i w konsekwencji wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał uwzględnienie warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, Skarżącemu przedstawiono propozycję warunków służby – decyzja z 2 marca 2021 r. nr [...]. W propozycji wskazano, że ww. warunki służby będą obowiązywać od 20 kwietnia 2021 r. Powołując art. 170 ust. 2 p.w. KAS poinformowano, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji należy złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a także, że niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Złożenie zaś oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, jak i niezłożenie oświadczenia w ww. terminie skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżący w dniu 12 marca 2021 r. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Następnie pismem z 14 marca 2021 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając nieprawidłowe zastosowanie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W ocenie Skarżącego, zgodnie z brzmieniem tego przepisu propozycja powinna zostać przedstawiona do 31 maja 2017 r. a skoro nie została przedstawiona to stosunek służbowy wygasł z mocy ustawy z dniem 31 sierpnia 2017 r. i jest traktowany jak zwolnienie ze służby. Zdaniem Skarżącego przedstawiona mu 2 marca 2021 r. propozycja pełnienia służby nie odnosi się do zapoczątkowanego przez niego w dniu 10 sierpnia 2017 r. postępowania administracyjnego, gdyż nie cechuje się ciągłością służby. Powołując się na przepis art. 169 ust. 2 p.w. KAS Skarżący wskazał, że skoro przyjął skierowaną do niego propozycję służby, powinien zachować ciągłość służby od 1 września 2017 r. Podniósł również, że przedstawiona mu propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, gdyż nie uwzględnia dotychczasowego przebiegu służby, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania. Następnie, Skarżący pismem z 12 kwietnia 2021 r., zwrócił się o zmianę wyznaczonego terminu rozpoczęcia pełnienia służby na dzień 20 czerwca 2021 r. Wobec powyższego Dyrektor postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 135 K.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4, 5 i 6 p.w. KAS wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji z 2 marca 2021 r. dotyczącej propozycji pełnienia służby, do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Kolejno pismem z 18 czerwca 2021 r. Skarżący wniósł o przedłużenie terminu rozpoczęcia pełnienia służby do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie. W piśmie z 21 lipca 2021 r. powołując się na powody zawodowe, Skarżący zwrócił się o przedłużenie terminu rozpoczęcia pełnienia służby od 1 września 2021r. Rozpatrując ponownie sprawę, DIAS stwierdził, że orzecznictwo sądowoadministracyjne pozostawia organom swobodę w zakresie formy kontynuacji lub braku kontynuacji danego stosunku prawnego. W stosunku do Skarżącego organ podjął decyzję o przedstawieniu propozycji pełnienia służby wyjaśniając, że jako datę obowiązywania tej propozycji możliwie było jedynie wskazanie daty przyszłej, następującej po dniu faktycznego złożenia propozycji, gdyż propozycja ta wywiera skutki na przyszłość po dniu jej złożenia, zaś dopiero w momencie jej przyjęcia przez daną osobę wchodzi w pełni w życie, określając warunki pełnienia służby przez daną osobę. Wyjaśnił, że propozycja ta nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków nowej, obecnej propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia, poprzez zgodne oświadczenia woli stron stosunku prawnego, z określoną datą na przyszłość. Propozycja ta nie konwaliduje stanu od 1 września 2017 r. ponieważ Skarżący pozostawał w tym okresie poza służbą. Jest to alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie może przywracać danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od 1 września 2017r., ani też od tego dnia wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Przepis art. 169 ust 2 p.w. KAS nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do sytuacji, w których propozycje służby były składane do 31 maja 2017r. Wskazano przy tym, że p.w. KAS nie przewidują żadnej daty granicznej, co do rozpoczęcia obowiązywania nowych, zaproponowanych w jej trybie warunków służby. Inaczej niż w przypadku daty wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieotrzymania lub nieprzyjęcia propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy może to nastąpić najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zdaniem Organu I instancji w sprawie znajdzie odpowiednie zastosowanie art. 184 u. KAS. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, okres pozostawania poza służbą, z zastrzeżeniem ust. 5, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to więc, że ww. okres pozostawania poza służbą Skarżącego uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi. Organ wyjaśnił również, że realizując dyspozycję WSA w Rzeszowie, zawartą w wyroku z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 125/19 przedstawił propozycję służby. DIAS nie zgodził się z zarzutem Skarżącego, że przedstawiona propozycja pełnienia służby nie uwzględnia warunków wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zakresie jednostki organizacyjnej, komórki organizacyjnej i miejsca pełnienia służby. W propozycji wskazano, że komórką realizacji zadań będzie znajdujący się w [...] Pierwszy Referat Postępowania Celnego [...] Urzędu Celno-Skarbowego. Ze znajdujących się w aktach osobowych kart opisu stanowiska z lat 2014, 2015, 2016 oraz z karty zakresu obowiązków i uprawnień z 2010 r. wynika, że przed konsolidacją administracji skarbowej do wykonywanych przez wyżej wymienionego zadań m.in. należało prowadzenie postępowań celnych. Nie jest więc prawdą, że przedstawiona propozycja nie uwzględnia posiadanych przez Skarżącego kwalifikacji i przebiegu służby. Doświadczenie w wykonywaniu tego typu zadań niewątpliwie kwalifikuje do pełnienia służby w ww. referacie, niezależnie od tego, że doświadczenie to zostało zdobyte podczas służby w Oddziałach Celnych w [...] oraz [...]. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji organu w części dotyczącej ustalenia daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach na 1 września 2021 r. Decyzjom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 169 ust. 2 p.w. KAS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje inny warunek zachowania ciągłości służby, poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby. W jego ocenie odesłanie do art. 169 ust. 1 p.w. KAS wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS); - art. 169 ust. 2 p.w. KAS poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że regulacja ta nie stanowi części materialno-prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4 p.w. KAS. Zdaniem Skarżącego unormowanie to nie tworzy dla niego uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym, tj. od dnia 1 września 2017 r.; przeciwnie, wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno-skarbowej; w innym wypadku organ zatrudniałby osobę spoza aparatu, a więc obowiązany byłby stosować unormowania o naborze do służby, a nie o przekształceniu tego samego przecież stosunku służbowego; - art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 p.w. KAS od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną 31 maja 2017 r. W opozycji do organu twierdzi, że uchybienie przez organ temu terminowi na wydanie decyzji (co nastąpiło z winy organu) nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby (najpierw realizowanej na poprzednich warunkach, a później na nowych) ani na jeden dzień. Podniósł, że uchybienie terminowi na wydanie decyzji (tzn. działanie nielegalne) nie może prowadzić do zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci legalnego ustalenia spóźnionej daty (terminu prawa materialnego inkorporowanego w decyzji), od jakiej pełniona jest służba na nowych zasadach wynikających z reformy pionu administracji celnej. Zarzucił organowi pominięcie faktu, że przyjęcie propozycji służby nie pozbawia funkcjonariusza prawa do kontroli prawidłowości wszystkich elementów nowego stosunku służbowego, w tym daty objęcia nowego stanowiska; temu zaś służy forma decyzji zaskarżalnej do sądu, przewidziana w art. 169 ust. 4 i 7 p.w. KAS, która poddana jest kontroli quasi-instancyjnej (w postanowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 169 ust. 4 p.w.), a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 7 p.w. KAS); - art. 184 u. KAS poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do odpowiedniego stosowania do funkcjonariusza -adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z art. 169 ust. 2 p.w. KAS sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 ust. 4 u KAS wymagających stażu służby. Wbrew ocenie orzekającego organu twierdzi, że status funkcjonariusza, który spotkał się z propozycją pełnienia służby w KAS na podstawie art. 169 p.w. KAS i propozycję tę przyjął, jest statusem gwarantującym ciągłość służby, co do samej istoty stosunku służbowego, a więc realnego jej świadczenia, jak i fikcji jego ciągłego trwania, co oznacza, że decyzja o przedstawieniu nowych warunków pełnienia służby, co do daty objęcia nowego proponowanego stanowiska, które zostało przyjęte, jest decyzją związaną; - art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną 31 maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby, podczas gdy uchybienie temu terminowi (na skorzystanie z kompetencji do kontynuacji służby z zatrudnionym funkcjonariuszem i wydanie wymaganej decyzji z oceną przydatności funkcjonariusza do dalszej służby) oznaczało wyłącznie wydanie decyzji z art. 169 ust. 4 p.w. KAS po terminie na załatwienie takiej sprawy, a więc naruszenie przepisów o szybkości postępowania z art. 35 § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., nie zaś powstanie przeszkody prawnej dla uwzględnienia prawa funkcjonariusza-adresata propozycji do zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 p.w. KAS. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie stwierdzając, że Skarżący ostatecznie nie przyjął propozycji służby, co zdaniem organu prowadzi do zamknięcia dalszej możliwości zaskarżenia decyzji przedstawiającej warunki służby. Wniosek o oddalenie skargi organ uzasadnił faktem wykonania dyspozycji zawartej w wyroku WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 125/19. Zdaniem Organu nie można było ustalić propozycji służby z datą wsteczną ponieważ Skarżący pozostawał w tym czasie poza służbą. Rozwiązaniem dla tej sytuacji jest art. 184 ust. 3 u. KAS, który zapewnia ciągłość służby, której brak zachowania Skarżący zarzuca organowi, a który w niniejszej sprawie znajdzie analogiczne zastosowanie. Wskazany przepis dotyczy bowiem sytuacji uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, którą organ zrównuje z sytuacją uchylenia decyzji o wygaśnięciu stosunku służby, która miała miejsce w sprawie. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1452/21, uchylił zaskarżoną decyzję DIAS z 11 sierpnia 2021 r., i poprzedzającą ją decyzję DIAS z 2 marca 2021 r., w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 610/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że WSA w Rzeszowie, uchylając decyzje nie wskazał przyczyn, dla których wyszedł poza ramy określone przez Skarżącego w skardze. Skarżący wskazał w niej, że zaskarża "obie decyzje w częściach, w jakich orzekają o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, określając je na dzień 1 września 2021 r." (k. 4 akt sądowoadministracyjnych). Skarżący zatem jednoznacznie przesądził, że zaskarża decyzję z dnia 11 sierpnia 2021 r. w zakresie pkt 2 sentencji, wraz z tiretem trzecim sentencji decyzji z dnia 2 marca 2021 r., określającym, że zaproponowane warunki pełnienia służby będą obowiązywać od 20 kwietnia 2021 r. Zarzuty skargi nie dotyczyły innych elementów decyzji, w tym przede wszystkim przedstawionych Skarżącemu warunków pełnienia służby. W ocenie NSA, Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał, dlaczego koniecznym jest uchylenie decyzji obu instancji w całości, tym bardziej, że nie stwierdził aby były one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. W tym zakresie WSA poprzestał na ogólnym stwierdzeniu, zawartym po opisie stanu faktycznego i skróconej wersji orzeczenia, że "aktualne pozostaje twierdzenie, że niewykonane zostały wskazówki zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2020 r.", choć brak jest określenia przyczyn dlaczego te "wskazówki" są aktualne, co do tej części obu wydanych w sprawie decyzji, która dotyczy warunków pełnienia służby, a której to ani organ, ani Skarżący nie kwestionują. NSA wskazał, że taka konstrukcja uzasadnienia, narusza dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Na rozprawie 24 lipca 2025r. Pełnomocnik organu podkreślił, że w sytuacji prawnej Skarżącego doszło do niepodjęcia służby w zaproponowanej dacie, wobec czego uwzględnienie ciągłości pełnienia służby w chwili obecnej jest bezzasadne. Podkreślił, że Skarżący kilkukrotnie wnosił o przesunięcie daty podjęcia służby, które to wnioski organ uwzględnił, zmieniając datę obowiązywania przedstawionych Skarżącemu warunków pełnienia służby. Zaznaczył również, że inni funkcjonariusze w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, kwestionując datę przywrócenia ich do służby, podjęli służbę, a jednocześnie toczyli proces odwoławczy w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii zastosowania zasady kontynuacji służby. Pełnomocnik Skarżącego, w odpowiedzi na stanowisko organu podkreślił, że niepodjęcie służby przez Skarżącego wynikało z faktu toczącego się postępowania odwoławczego, w przedmiocie wadliwej daty obowiązywania zaproponowanych Skarżącemu warunków służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, względnie do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd stwierdził zasadność skargi wynikającą z uznania, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił przy tym argumenty zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego : z 14 lipca 2023r. III OSK 575/22; z 27 lutego 2024r. III OSK 1213/22 oraz z 20 czerwca 2024r. III OSK 2297/22 oraz poprzedzających je wyrokach WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2022r. II SA/Rz 1451/21, z 3 lutego 2022r. II SA/Rz 1493/ 21 oraz z 9 grudnia 2021r. II SA/Rz 1450/21 w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, uznając argumenty płynące z wyżej wymienionych orzeczeń za własne oraz miarodajne dla rozstrzygnięcia również przedmiotowej sprawy. Sąd uznał, że w ramach przeprowadzanej w 2017 r. reformy administracji skarbowej, Skarżący winien do dnia 31 maja 2017 r. otrzymać bądź to propozycję dalszej służby, bądź propozycję zatrudnienia, bądź też – stosownie do wytycznych zawartych w wyroku II SAB/Rz 125/19 – dotychczasowy stosunek służbowy Skarżącego winien zostać rozwiązany w formie decyzji administracyjnej, dającej Skarżącemu możliwość kontroli prawidłowości podjętego w stosunku do niego rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy DIAS zdecydował się przedstawić Skarżącemu - na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS - propozycję dalszego pełnienia służby. Rozwiązanie to określa się w orzecznictwie jako kontynuację stosunku służbowego, która następuje w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach - art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. K.A.S. Zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały na tej podstawie prawnej. Wydane w przedmiotowej sprawie: decyzja DIAS w Rzeszowie z 2 marca 2021 r. oraz decyzja DIAS w Rzeszowie z 11 sierpnia 2021r. o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej daty obowiązywania zaproponowanych warunków służby i określeniu nowej daty obowiązywania zaproponowanych warunków, są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W świetle tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w myśl art. 170 ust. 2 p.w. KAS., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie według art. 169 ust. 4 p.w.KAS., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., co wynika z art. 169 ust. 6 p.w.KAS. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącego z 12 marca 2021r. o przyjęciu proponowanych warunków służby. Jednocześnie Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionuje zaniechanie zastosowania w stosunku do niego zasady kontynuacji służby. Punktem sporu pomiędzy Skarżącym a organem jest w niniejszej sprawie kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, określonej w zaskarżonej decyzji na 1 września 2021r. - skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Zgodnie z zaprezentowanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych Sąd uznał, że również na gruncie przedmiotowej sprawy, przy kierowaniu do Skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 p.w. KAS, który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, przy czym przyjmuje się, że ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, gdyż funkcjonariusz nie może odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu, zagwarantowanej organowi przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Powyższa regulacja nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy podkreślić, że art. 169 ust. 2 p.w. KAS. stanowi część podstawy materialnoprawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd przychyla się również do stanowiska przyjętego uprzednio w orzecznictwie, że organ kierując propozycję pełnienia służby, nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy bowiem o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana. Argumentacja ta, pochodząca z ww. wyroków WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2021r. i 3 lutego 2022r. koresponduje z argumentacją przyjętą w wyroku WSA w Warszawie z 16 maja 2018r. II SA/Wa 1825/17, w którym sąd ten uznał, że w tego rodzaju sprawach nie ma żadnego znaczenia fakt, że funkcjonariusz wnioskował o złożenie propozycji pełnienia służby, wskazując określone terminy. Sama bowiem decyzja, co do tego czy funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby przedstawić, należy wyłącznie do organu. A skoro organ propozycję taką przedstawił, to na gruncie art. 165 ust 7 p.w. KAS nie miał możliwości ograniczenia propozycji służby do określonego terminu, innego aniżeli przewidziany na gruncie obowiązujących przepisów. Odnosząc powyższe do zarzutów organu podniesionych na rozprawie 24 lipca 2025r., w kwestii dwukrotnego odraczania na wniosek Skarżącego terminu obowiązywania zaproponowanych Skarżącemu warunków służby, Sąd przychyla się do argumentów płynących z uzasadnień ww. orzeczeń, co do tego, że organ - mimo iż uwzględnił wnioski Skarżącego - nie miał możliwości prawidłowego ukształtowania stosunku służbowego Skarżącego inaczej, jak tylko z zachowaniem zasady kontynuacji służby. Powyższe prowadzi do wniosku, że złożenie propozycji warunków służby obowiązujących od 1 września 2021 r., nie odpowiada treści powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy należy podkreślić, że sam fakt, iż Skarżący w oczekiwaniu na rozpoznanie jego odwołania przez organ odwoławczy, nie podjął służby ale zawnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpoznania wniesionego odwołania – kwestionując materialnoprawną prawidłowość tej decyzji, pozbawiającej go prawa do kontynuacji służby - nie powinno, w ocenie Sądu, pozbawić Skarżącego prawa do ubiegania się o ukształtowanie warunków jego służby, zgodnie z obowiązującym prawem materialnym, gdyż nie oznacza zrzeczenia się przysługujących mu uprawnień. Przeciwnie, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Skarżący przyjął przedstawione mu warunki pełnienia służby – wchodząc w spór z organem, co do daty obowiązywania tychże warunków. Przyjęcie - jak żąda tego organ - że wniosek o przesunięcie momentu obowiązywania ustalonych (wadliwie) warunków pełnienia służby, do czasu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, winien skutkować automatycznym odstąpieniem od dotychczas przyjmowanej na gruncie analogicznych spraw zasady kontynuacji służby – poprzez stwierdzenie, że skoro Skarżący sam żądał przesunięcia terminu obowiązywania nowych warunków służby, gdyż z uwagi na inne obowiązki zawodowe nie mógł podjąć służby w konkretnym czasie, a zatem utracił de facto prawo do kontroli legalności wydanej w stosunku do niego decyzji i nie może domagać się ukształtowania jego sytuacji prawnej na zasadach ogólnych – byłoby bezzasadne z kilku przyczyn. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia sporna dotyczy stosunku służby wynikającego z decyzji administracyjnej, nie zaś stosunku pracy, dla powstania którego nieodzowny byłby konsensus, powodujący że wola pracownika ma skutek prawno-kształtujący. W przypadku stosunku służby, wynikającego z decyzji administracyjnej, to organ administracji publicznej samodzielnie decyduje o treści decyzji, a w konsekwencji za treść tą ponosi odpowiedzialność. Jeśli zatem mocą decyzji administracyjnej organ ukształtował stosunek służby Skarżącego, w taki sposób, który odpowiadał wnioskowi złożonemu przez Skarżącego, to nie można skutków tej decyzji organu w całości przerzucić na stronę postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy obarczenie Skarżącego skutkami złożonego wniosku o odroczenie momentu obowiązywania ustalonych warunków służby, wpłynęłoby na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niwecząc de facto cel wniesionego odwołania – a dalej możliwość kontroli legalności wydanej w stosunku do Skarżącego decyzji – mimo, że Skarżący nie cofnął swojego żądania, konsekwentnie domagając się uwzględnienia w jego przypadku ustawowej zasady kontynuacji służby. W sprawie istotnym jest również to, że obowiązek Skarżącego w zakresie podjęcia służby nie był wykonalny – postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. DIAS wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji z 2 marca 2021 r. do czasu wydania decyzji ostatecznej kończącej to postępowanie. Skoro Skarżący nie miał obowiązku przystąpienia do służby, to nie ma podstaw do twierdzenia w chwili obecnej, że nie był on w stanie tej służby podjąć - sama inicjatywa odroczenia momentu obowiązywania ustalonych warunków służby to jednak nie to samo, co faktyczna odmowa przyjęcia tych warunków. Bezzasadnym, zdaniem Sądu, byłoby również dokonywanie ocen w zakresie uprzednio złożonego przez Skarżącego oświadczenia o przyjęciu złożonej propozycji służby, przez pryzmat wniosków o odroczenie momentu obowiązywania tychże warunków. Należy bowiem podkreślić tak jak wyżej, że skoro brak obowiązku przystąpienia do służby wynikał z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to nie ma podstaw aby skutkami tego rozstrzygnięcia w całości obciążać Skarżącego. Reasumując, w ocenie Sądu, Skarżący zachował prawo do merytorycznej kontroli prawidłowości wydanych w stosunku do niego decyzji – propozycji służby – niezależnie od tego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wnosił o przedłużenie terminu rozpoczęcia pełnienia służby, a organ wyraził zgodę na tą propozycję, wydając decyzję z uwzględnieniem zaproponowanej przez Skarżącego daty rozpoczęcia służby. W ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu – tym w istocie są kolejne wnioski Skarżącego o przesuniecie terminu rozpoczęcia służby - nie może niweczyć uprawień materialnoprawnych Skarżącego. Wobec tego za aktualne – również w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd uznał argumenty zawarte w w/w orzeczeniach NSA z 27 lutego 2024r. i 20 czerwca 2024r. dotyczące konieczności kształtowania stosunku służby z uwzględnieniem zasady kontynuacji. Przepis art. 169 ust. 1 i 2 p.w. KAS stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego pominięcie tej regulacji przez DIAS stanowi postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. DIAS ponownie rozstrzygając w sprawie Skarżącego zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów przyjmując, że Skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 p.w. KAS. a stosunek służby nie mógł być ukształtowany w inny sposób aniżeli reglamentowany prawnie. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji z 11 sierpnia 2021r. Sąd nie wziął pod uwagę, że Skarżący 31 sierpnia 2021 r. złożył oświadczenie o niepodjęciu służby w Izbie Administracji Skarbowej z kilku przyczyn. Po pierwsze oświadczenia to zostało złożone po dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie jest zatem miarodajne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, która dokonywana jest na dzień jej wydania. Co jednak najistotniejsze, oświadczenie Skarżącego zostało złożone w odpowiedzi na wadliwie - co wykazano powyżej- ukształtowany stosunek służby, która to okoliczność ta ma w przedmiotowej sprawie fundamentalne znaczenie, gdyż sposób ukształtowania propozycji stosunku służby determinuje decyzję o przyjęciu tejże propozycji. Sąd sprzeciwia się zatem zawartej w pismach procesowych sugestii organów, co do oceny wcześniejszych działań Skarżącego, poprzez pryzmat ostatecznego niepodjęcia służby - przedmiotem oceny w sprawie jest legalność wydanej decyzji administracyjnej, na ocenę której nie rzutują okoliczności będące reakcją strony na wydaną w stosunku do niej decyzję. Podsumowując, pomimo składania przez Skarżącego kolejnych wniosków o odroczenie obowiązywania warunków pełnienia służby, Sąd rozstrzygnął istniejący spór na korzyść Skarżącego, mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z propozycją pełnienia służby tj. decyzją administracyjną, w przypadku której wola strony nie ma tak istotnego znaczenia jak w przypadku złożenia propozycji zatrudnienia. O ile bowiem do nawiązania umowy o pracę może dojść wyłącznie w drodze konsensusu, a zatem wola obu stron umowy stanowi podstawę powstania tego stosunku prawnego, to stosunek służby kształtuje wyłącznie organ mocą decyzji administracyjnej, nie będąc związanym wolą strony. Stąd wyrażenie zgody na zasugerowane przez Skarżącego opóźnienie daty obowiązywania złożonej Skarżącemu propozycji służby oraz wstrzymanie wykonalności decyzji nieostatecznej na wniosek Skarżącego - Sąd uznał za zgodne również z wolą organu i nie mogące rodzić negatywnych konsekwencji, wyłącznie po stronie Skarżącego. W konsekwencji Sąd uznał, że zaakceptowanie propozycji Skarżącego w zakresie odroczenia terminu obowiązywania zaproponowanych warunków służby nie może niweczyć prawa Skarżącego, do domagania się ukształtowania złożonej mu propozycji służby na ogólnie obowiązujących zasadach. Nawiązanie stosunku służby było zależne od Skarżącego tylko w takim zakresie, w jakim miał on możliwość złożenia oświadczenia o jego przyjęciu bądź odrzuceniu. Skarżący złożył stosowne oświadczenie o przyjęciu proponowanych warunków. Jeśli chodzi o możliwość przesunięcia daty obowiązywania propozycji służby, z inicjatywy Skarżącego – to decyzja w tym przedmiocie – kształtująca prawa i obowiązki obu stron, w całości pozostawała po stronie organu. To organ bowiem odpowiada za treść decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ, reagując na inicjatywę Skarżącego, ukształtował jego stosunek służby -w zakresie momentu początkowego obowiązywania propozycji służby - to w chwili obecnej z faktu tego nie może wyciągać negatywnych dla Skarżącego skutków prawnych, twierdząc że Skarżący utracił w ten sposób prawo do żądania od organu ukształtowania jego stosunku prawnego w sposób zgodny z prawem. Niewątpliwie bowiem zasada kontynuacji stosunku służby została uznana za obowiązującą, w przypadku skierowania propozycji dalszego pełnienia służby w ramach reformy administracyjnej z 2017r. Niezgodnym z zasadą legalności i proporcjonalności byłoby zatem uznanie, że Skarżący traci prawo kontynuacji w stosunku służby, a zatem prawo do żądania od organu zgodnego z prawem ukształtowania jego stosunku prawnego, tylko z uwagi na fakt, że organ przychylił się do złożonego przez Skarżącego wniosku o opóźnienie momentu obowiązywania zakreślonych warunków służby do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 169 ust. 1 i 2 p.w. K.A.S. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby, czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Pominięcie tej regulacji przez DIAS należy ocenić jako uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby. Skutkowało to uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 2 marca 2021r. w części objętej skargą tj. w zakresie daty obowiązywania zaproponowanych warunków służby - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Skarżącego w tej części organ zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów p.w. K.A.S. oraz u.K.A.S. przyjmując, że otrzymanie przez Skarżącego propozycji służby – mimo że nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. - skutkowało zachowaniem jej ciągłości zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935).