III OSK 575/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1450/21 sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., II SA/Rz 1450/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 28 lipca 2021 r., nr 1801-IPK-2.111.43.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 2 marca 2021 r., nr 18-IPK-2.111.43.2021 w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. A.K. (dalej: "skarżący") został zatrudniony w administracji celnej 23 czerwca 1992 r. 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej [...] - Urząd Celny [...] – Oddział Celny [...] na stanowisku młodszego eksperta służby celnej w stopniu podkomisarza celnego. 1 marca 2017 r. pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), albo z funkcjonariuszami służby celno-skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachować ciągłość pracy i służby. Skarżący pismem z 6 lutego 2019 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor" lub "organ") do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Wskazał, że nie otrzymał propozycji służby w służbie celno-skarbowej ani propozycji pracy. Wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego podnosząc, że jego intencją jest umożliwienie poddania kontroli działań prawnych Dyrektora prowadzących do faktycznego zwolnienia ze służby, które w całości kwestionuje. Postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r., Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS") postanowieniem z 8 lipca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora. Szef KAS wyjaśnił, że analiza przepisów wskazuje, iż w sprawach, w których nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Dlatego też nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2020 r., II SA/Wa 1933/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie DIAS w Rzeszowie. Wyrok stał się prawomocny. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "p.w. KAS."), Dyrektor decyzją z 2 marca 2021 r. przedstawił skarżącemu propozycję nr 1801 – IPK - 2.111.43.2021, w której określono warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W propozycji wskazano, że warunki służby będą obowiązywać od 1 kwietnia 2021 r. Skarżący 10 marca 2021 r., złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Następnie pismem z 11 marca 2021 r. wniósł do Dyrektora o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego przedstawiona propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji kończącej postępowanie w sprawie i nie odnosi się do jego wezwania z 6 lutego 2019 r. do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego. W związku z przyjętą przez niego propozycją powinien zachować ciągłość służby od 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. Propozycja nie spełnia warunków określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS., gdyż jego zdaniem nie uwzględnia jego dotychczasowego przebiegu służby kwalifikacji i miejsca zamieszkania. Dyrektor decyzją z 28 lipca 2021 r., nr 1801 - IPK - 2.111.43.2021, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 2 marca 2021 r. Wyjaśnił, że otrzymana przez skarżącego propozycja pełnienia służby nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania nowej obecnie propozycji. Złożona propozycja jest rodzajem odnowienia, przez zgodne złożenie oświadczenia woli, stosunku prawnego za określoną datą na przyszłość. Jest to w świetle treści orzeczeń sądów administracyjnych swoistego rodzaju alternatywa dla decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Przedstawiona propozycja nie przywraca danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od 1 września 2017 r., ani też nie może wywierać skutku w postaci ciągłości stosunku służbowego. Organ podniósł, że skarżący od 1 września 2017 r. do 31 marca 2021 r. faktycznie pozostawał poza służbą, a zatem przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.; zwana dalej "ustawa o KAS"). Zgodnie z art. 184 ust. 4 ustawy o KAS okres pozostawania poza służbą wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia świadczenia należne funkcjonariuszowi. Oznacza to więc, że okres pozostawania poza służbą skarżącego uznaje się za okres równoważny ze służbą, od którego zależą uprawnienia świadczenie należne funkcjonariuszowi. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, zaskarżył ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że osią sporu pomiędzy skarżącym, a Dyrektorem w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia daty początkowej pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, określonej w kontrolowanych decyzjach na 1 kwietnia 2021 r. Skarga do WSA została bowiem wyraźnie zawężona przez skarżącego do tego fragmentu wydanych rozstrzygnięć. Wskazał, że organ założył, pomimo niewydania przez siebie decyzji zwolnieniu ze służby skarżącego, iż skarżący z tej służby został zwolniony (czyli pozostawał poza służbą). W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 p.w. KAS, czyli przepis który gwarantuje skarżącemu ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz.137) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a., polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania Dyrektora, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji uchylił w części zaskarżone decyzje błędnie uznając, że skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość, zgodnie z art. 169 ust. 2 p.w. KAS, bowiem propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie, czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności braku uzasadnienia na czym polegało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia wskazanego wyżej przepisu, nie wskazał jednak konkretnie naruszenia jakich przepisów prawa maturalnego, miał się dopuścić organ, 3) art. 145 S,1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora i poprzedzającej ją własnej decyzji z 2 marca 2021r., w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby, sytuacji braku podstaw do jej uwzględnienia; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w związku z art. 169 ust. 2 i ust. 4 zd. 1 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, a propozycja pełnienia służby, będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS. może być skierowana do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS podczas, gdy wydane w niniejszej sprawie decyzje nie legalizowały fikcji prawnej polegającej na tym, że okres faktycznego niepełnienia służby przez skarżącego, należałoby uznać za okres jego służby. Należy zauważyć, że decyzje administracyjne nie mogą kreować rzeczywistości, lecz mają uwzględniać stan faktyczny zastany w momencie ich wydania, 2. naruszenie art. 165 ust. 7 p.w. KAS w związku z art. 169 ust. 2 i ust. 4 zd. 1 p.w. KAS, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie propozycji warunków służby obowiązujących od 1 kwietnia 2021 r., nie odpowiada treści powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 165 ust. 7 p.w. KAS, podczas gdy termin wynikający z ostatnio powołanego przepisu, wskazywał tylko datę 31 maja 2017 r. do której dyrektor izby administracji skarbowej mógł skorzystać ze swoich kompetencji, poprzez przedłożenie propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, a nie określał od kiedy mają obowiązywać warunki pełnienia służby/zatrudnienia zawarte w przedłożonej propozycji służby/zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także oświadczeń składanych przez skarżącego w toku postępowania, co do daty złożonej propozycji, 3. naruszenie art. 169 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS w związku z art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący, który otrzymał propozycję służby, zachował ciągłość służby, a powołane wyżej przepisy określają datę początkową pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, w sytuacji gdy złożona propozycja określająca nowe warunki służby ma uwzględniać okoliczności i przesłanki o których mowa w art. 165 ust. 7 pw. KAS, albowiem stanowi decyzję ustalającą, kształtującą nowe warunki służby na przyszłość a nie z datą wsteczną, a takowy obowiązek zachowania organu nie wynika z powołanego ostatnio przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Ponadto przepis art. 169 ust.2 p.w. KAS mógł mieć zastosowanie, gdy propozycje służby/pracy były składane do 31 maja 2017 r., 4. naruszenie art. 184 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o KAS, poprzez wykluczenie dopuszczalności jego stosowania w indywidualnym stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy ustawa wprowadzająca ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej milczy w zakresie skutków orzeczenia sądowego odnoszącego się do prawidłowości stosowania przez organ ustawy wprowadzającej KAS a realizacja orzeczeń odnoszących się do uregulowania stosunku służbowego następuje w trakcie obowiązywania przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W uchwale Składu Siedmiu NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, NSA, jako jedną z podstaw wydania decyzji wskazał na uregulowania art. 276 ust.2 ustawy o KAS, co również potwierdza, że przepisy ustawy o KAS mogą być odnoszone (minimum per analogiam) do stanów prawnofaktycznych wytworzonych przez ustawę wprowadzającą KAS. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o: 1. uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, albowiem stan faktyczny sprawy jest co do zasady bezsporny między stronami, ewentualnie 2. uchylenie na podstawie 185 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w piśmie procesowym z 4 lipca 2023 r. wniósł w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2022 r., [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudni 2022 r. w sprawie powództwa byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przeciwko Skarbowi Państwa – Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie sprostowania świadectwa służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przypadku jednak sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawionych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez NSA w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. W sprawie istotne jest również i to, że ustalone i przyjęte przez organ okoliczności faktyczne Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W sposób jednoznaczny wskazują na to wydane w sprawie – w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS - decyzje administracyjne ustalające warunki pełnienia służby przez skarżącego w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. W myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). W konsekwencji – jak zasadnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji – upływ terminu nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu (składają ....pracownikom oraz funkcjonariuszom). W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 2 marca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w stosunku do skarżącego nie biegł. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 1/19 z 1 lipca 2019 r., przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym DIAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa. Przyjął zatem dopuszczalne prawem rozwiązanie i przedstawił skarżącemu propozycję służby. W myśl art. 169 ust. 1 p.w. KAS funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego, zaś zgodnie z ust. 2 funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. W świetle powyższego uregulowania zasadnym jest przyjęcie, że następstwem otrzymania propozycji służby w związku z reforma szeroko rozumianej administracji skarbowej, jest zachowanie ciągłości tej służby. Konkluzji tej nie zmienia regulacja ust. 4 zd. 1 powyższego artykułu, w której przewidziano, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Określa ona bowiem jedynie formę działania organu w przypadku propozycji pełnienia służby ustalającą warunki jej pełnienia, nie znosi zaś zasady wynikającej z ust. 2. Forma ta nie została natomiast przewidziana w sytuacji propozycji formułującej nowe warunki zatrudnienia. Przepis art. 169 ust. 2 p.w. KAS odnieść należy zatem do funkcjonariuszy, którym stosownie do art. 165 ust. 7 p.w. KAS złożono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, na co wskazuje też systematyka ustawy, tj. jego usytuowanie w ciągu przepisów określających poszczególne etapy przeprowadzanej reformy służb celnych i skarbowych i ich uwarunkowania. Winien on znaleźć zastosowanie także do sytuacji prawnej skarżącego, któremu złożono propozycję służby w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS., czyli jako funkcjonariuszowi, o którym mowa w tym przepisie. Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ składając skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby, pouczył skarżącego, że złożenie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, jak i niezłożenie oświadczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r. Co oczywiste wygasnąć może tylko trwający stosunek służbowy. Pouczenie to pozostaje w zgodzie z regulacja art. 170 ust. 2 p.w. KAS, który to przepis kierowany jest to pracownika albo funkcjonariusza. Oznacza to, że organ w chwili składania skarżącemu propozycji służby traktował go jako funkcjonariusza, decydując się na zastosowanie rozwiązań prawnych przewidzianych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dla tej grupy zawodowej. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach ukształtowanych w przedmiotowej sprawie zastosowany nie może zostać art. 184 ustawy o KAS. Regulacja w nim zawarta odnosi się do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie nie została wydana względem skarżącego decyzja o zwolnieniu go ze służby. Nie może zyskać akceptacji stanowisko organu o konieczności zastosowania powyższego przepisu w drodze analogii. Wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy nie dochodzi wówczas do działania na niekorzyść strony. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ dopuszczając wnioskowanie przez analogię nie wykazał, że istnieje jakakolwiek luka prawna, czyli że sytuacja skarżącego w odniesieniu do jego stosunku służbowego nie została przez ustawodawcę unormowana. Kierując do skarżącego propozycję służby i powołując jako podstawę swojego działania art. 165 ust. 7 p.w. KAS, organ musiał zakładać, że stosunek służbowy skarżącego trwa, gdyż w przeciwnym wypadku skorzystanie z przewidzianego tym przepisem rozwiązania prawnego nie byłoby możliwe. Określenie warunków pełnienia służby stanowiło konsekwencję dokonanego przez organ wyboru sposobu działania. Przyjęcie natomiast do sytuacji skarżącego rozwiązań przewidzianych w art. 184 ustawy o KAS byłoby dla skarżącego niekorzystne, albowiem pozbawiające go ciągłości służby. W związku z tym, że zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się chybione, na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ww. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Powyższe przepisy zostały powiązane z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powyższy przepis zastosował oceniając, ze do usunięcia naruszenia prawa konieczne jest tez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie. Uznanie, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uprawniało Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi i do powołania jako podstawy prawnej swojego działania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przewidującego uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji szczegółowo wykazał jakich przepisów prawa materialnego dopuścił się organ, przedstawiając ich interpretację i określając jakie znajdują one zastosowanie w ustalonych i niezakwestionowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi uwzgledniającemu skargę zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 151 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd wyjaśnił szczegółowo podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia i dlaczego przyjął że w okolicznościach sprawy zaistniały warunki do zastosowania art. 169 ust. 2 p.w. KAS. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego naruszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia, zawartego w piśmie procesowym organu z 4 lipca 2023 r., wniosku o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów, uznając, że załączone dokumenty nie przyczynią się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co jest warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.