II SA/Rz 774/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO) po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej zwana także u. ś. r.). W uzasadnieniu podano, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2011r. Wójt Gminy [...] odmówił A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem S. K. urodzonym 8 lipca 1926r., motywując powyższe brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle którego prawo do przedmiotowego świadczenia nie przysługuje jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tymczasem S. K. posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Fakt, iż organy administracji, w świetle art. 6 k.p.a., orzekają na podstawie przepisów prawa oznacza brak podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni. Odwołanie od wskazanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011r. złożyła A. K. podkreślając jej krzywdzący dla niej charakter. Odwołująca się podniosła, iż obydwoje rodzice posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z czym nie może podjąć jakiejkolwiek pracy, bowiem zmuszona jest do stałej opieki nad nimi. Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie wskazując, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny oraz opiekunowi faktycznemu dziecka, jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ drugiej instancji zwrócił jednocześnie uwagę, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem rodzice składającej wniosek A. K. są niepełnosprawni w znacznym stopniu i pozostają w związku małżeńskim. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jest - zdaniem organu odwoławczego - jako oparte na obowiązujących przepisach prawa zasadne. Jednocześnie SKO podkreśliło, iż interpretacja wskazanego art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje liczne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co dostrzeżone zostało przez Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010r. (sygn. akt S 1/10) postanowił przedstawić Sejmowi uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Trybunału, należy m. in. rozważyć, czy nie wprowadzić do ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną a opiekunami obojga jest ich dziecko. Nadto SKO zwróciło uwagę, iż powstał projekt ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych we wskazanym wyżej kierunku. SKO podniosło, że dopóki jednak wskazany projekt nie stanie się obowiązującym prawem, dopóty nie jest możliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zgodnie z żądaniem odwołującej się. Takie orzeczenie podlegałoby bowiem stwierdzeniu nieważności jako sprzeczne z obowiązującym prawem, które w tym przedmiocie nie przewiduje uznania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] maja 2011r. złożyła A. K. wskazując, iż oboje rodzice znajdują się w ciężkim stanie, będąc całkowicie uzależnieni od jej opieki. Dlatego też uważa, iż powinno jej przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o które się ubiega. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów dojazdu na rozprawy, które określiła na kwotę 50 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie poza sporem pozostaje przedstawiony wyżej stan faktyczny, w szczególności okoliczność, że obydwoje rodzice skarżącej – S. K. i M. K. posiadają orzeczenie o zaliczeniu ich do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Bezsporne jest także, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej była okoliczność, że S. K. pozostaje w związku małżeńskim z M. K. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], którą odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. Według art. 17 ust. 1 u. ś. r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 z późn. zm. zwanego dalej k. r. i o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219 poz. 1706) osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z kolei według art. 17 ust. 5 u. ś. r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Tak więc według organów przepis art. 17 ust. 5 u. ś. r. wymienia tzw. negatywne przesłanki, których istnienie skutkować powinno z zasady odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy odmawiając A. K. przyznania świadczenia odwołały się do literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. uznając, że nie pozwala on na uwzględnienie wniosku. Według organu II instancji aktualny stan prawny nie pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium powołało się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S.1/2010 wyciągając wniosek, iż nie byłoby potrzebne przestawienie przez Trybunał Sejmowi RP uwag dotyczących niezbędności podjęcia działań ustawodawczych gdyby obowiązujące przepisy pozwalały na przyznanie w/w świadczenia. Wbrew stanowisku organów tut. Sąd konsekwentnie stoi na stanowisku – podzielonym zresztą przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. należy interpretować w sposób zapewniający jego zgodność z przepisami Konstytucji RP, co zapewnia wykładnia celowościowa i systemowa, (zob. m. in. uzasadnienia wyroków tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Rz 1030/10, z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 20/11, II SA/Rz 922/09 z dnia 10 marca 2010 r. , a także NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 232/11, z dnia 7grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 oraz z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 115/10). W ocenie sądu w tym składzie orzekającym językowa wykładnia przywołanego wyżej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. eliminująca a priori możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego względu, że osoba potrzebująca opieki pozostaje w związku małżeńskim nie zasługuje na akceptację. W istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych na tym tle istnieją rozbieżności, lecz stanowisko wykluczające poprzestanie jedynie na językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u. ś. r. reprezentuje nie tylko WSA w Rzeszowie. Spośród wielu orzeczeń wystarczy powołać choćby uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gw 276/10 (LEX nr 775789), WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 567/11. WSA w Gliwicach w wyżej powołanym wyroku – a właściwie obszernym jego uzasadnieniu, odwołującym się do genezy instytucji świadczenia pielęgnacyjnego wykładni celowościowej omawianego przepisu, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wywiódł, że znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r., należy odczytywać przede wszystkim w kontekście treści art. 17 ust. 1 po nowelizacji tego przepisu. Poprzednio świadczenie rodzinne przysługiwało bowiem tylko matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S.1/2010, zwraca uwagę na ratio legis wprowadzenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. (co nastąpiło przepisem art. 27 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) Miało ono na celu ograniczenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdyby osoba wymagająca opieki zawarła związek małżeński, ponieważ w takiej sytuacji tworzy się nowa rodzina i obowiązek wsparcia i pomocy przejmuje małżonek. Powyższe korespondowało z ówczesną konstrukcją art. 17 ust. 1 u. ś. r. Po nowelizacji tego ostatniego przepisu i poszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. Nr 223 poz. 1456) zmienić musiał się kontekst art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. Sam Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. zwraca uwagę, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności tej ustawy. Wbrew więc stanowisku SKO w obecnym stanie prawnym możliwa jest taka wykładnia omawianego przepisu, która pozostawać będzie w zgodzie z Konstytucją RP, w szczególności z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 ustawy zasadniczej. Obecnie regulacja wynikająca z w/w przepisów pozostawać będzie w zgodzie z ustawą zasadniczą znajdując zastosowanie w przypadku sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną, niż jej współmałżonek osobę. Pogląd taki podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przywołać wypada znamienne stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) – "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". W myśl art. 17 ust. 1a Uśr "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". Przepis ten wszedł w życie z dniem 1.01.2010 r. i należy zwrócić uwagę, że dopuszcza on, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała nawet inna osoba niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki". Pojęcie owego stanu nie może sprowadzać się, zdaniem Sądu li tylko do sytuacji, w której potencjalny opiekun sam wymaga opieki ze strony osób trzecich, ale odnosi się do okoliczności faktycznych. Przekładając to na sytuację w kontrolowanej sprawie administracyjnej, skoro małżonek osoby wymagającej opieki – M. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, więc nie ma wątpliwości, że nie może realnie sprawować opieki nad mężem – S. K. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Jedynie taka wykładnia przepisów u. ś. r. w ocenie Sądu, spełnia postulat działania zgodnego z postulatami wynikającymi z Konstytucji RP. W myśl art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jeśli więc ponad 80-letnia małżonka S. K. – M. K. nie jest w stanie zapewnić mężowi opieki, której wymaga z tego powodu, że sama takiej opieki potrzebuje, a opiekę taką mogą zapewnić inne osoby, wskazane w u. ś. r. a wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. pozwala na przyjęcie, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki w takim wypadku nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to w ocenie Sądu organy dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów tejże ustawy. Analogiczne stanowisko wyraził Sąd w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akr II SA/Rz 550/11. W świetle powyższego należało wyeliminować zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z obrotu prawnego na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy wnioskodawczyni spełnia pozytywne przesłanki dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. dokonaną przez Sąd. Oznacza to, że nie będą mogły odmówić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy ustalą istnienie wszystkich pozytywnych przesłanek ustawowych, a jedyną przeszkodą do przyznania tego świadczenia miałby być fakt pozostawania S. K. w związku małżeńskim z osobą, która obiektywnie nie jest w stanie się nim opiekować z uwagi na własną znaczną niepełnosprawność. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, która wymaga takiej opieki ze względów egzystencjalnych.