II SA/Rz 885/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r.nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 885/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Starosta [...] zezwolił P S.A. z/s w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 544 w [...], gm. [...], stanowiącej współwłasność [...], w zakresie zgodnym z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W podstawie prawnej organ wskazał art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." oraz art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 544 w [...] w związku z realizacją przez Spółkę przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV N. – B., które jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. W piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. P S.A. z/s w [...] zwróciła się o wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Analiza wniosku Spółki wykazała, że podane przez nią okoliczności wypełniają przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Przebudowa sieci ma bowiem zapewnić stały dopływ energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, a więc służyć ma zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu. Ponadto przebudowa linii i jej eksploatacja jest konieczna dla poprawy niezawodności i sprawności operacyjnej funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz niezawodności zasilania w energię elektryczną regionu. Wobec powyższego, organ uznał, że wniosek Spółki winien podlegać uwzględnieniu. JZ wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności winno poprzedzić postępowanie administracyjne prowadzone w takim przedmiocie i zakończone wydaniem postanowienia na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. Odwołujący podniósł ponadto, że sondaż przeprowadzony wśród mieszkańców miejscowości objętych przebudową linii dowodzi, że mieszkańcy nie doświadczyli jakichkolwiek awarii sieci, które generowałyby straty ekonomiczne, społeczne czy osłabienie przesyłu energii elektrycznej przez co najmniej okres ostatnich 20 lat. Wykonanie przebudowy nie poprawi jakości energii dostarczanej do odbiorców, ani nie ograniczy strat na linii. Linia będzie bowiem tak samo przeciążona, ponieważ jej moc przemysłu się nie zmieni. W związku z przebudową zagrożony zostanie natomiast interes mieszkańców regionu, gdyż konsekwencją inwestycji będzie wzrost rachunków za energię elektryczną. Niezależnie od powyższego odwołujący zwrócił uwagę, że za cel publiczny zostało uznane przedsięwzięcie w gminie [...], a nie na terenie gminy [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W obrocie prawnym istnieje bowiem decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność odwołującego, planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu u.g.n., a jak wynika z materiału dowodowego, sporna linia elektroenergetyczna jest mocno wyeksploatowana i w złym stanie technicznym. Wbrew twierdzeniom odwołującego, to podmiot specjalizujący się w realizowaniu inwestycji w zakresie przesyłania i dostaw energii posiada wiedzę fachową, pozwalająca na dokonanie oceny zagrożenia awarią, związanego ze stanem istniejącej linii energetycznej. Ponadto, jak podał Wojewoda, podmiot eksploatujący linię elektroenergetyczną nie planowałby kosztownej konserwacji i remontu linii w sytuacji, gdy istniejąca infrastruktura w pełni zabezpieczałaby potrzeby energetyczne odbiorców, a jej stan techniczny byłby zadowalający. Tym samym opinię Spółki w kontekście wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., uznać należało za wiarygodną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję, JZ wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania. Błędnie również przyjął, że warunkiem nadania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności jest sam fakt pozostawania w obiegu prawnym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Tym bardziej, że w realiach opisywanej sprawy, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powtarzając zarzuty sformułowane we wniesionym odwołaniu skarżący podniósł, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musi zostać poprzedzone postępowaniem administracyjnym w celu ustalenia, czy istnieją przesłanki do zastosowanie tego rodzaju rozwiązania, wskazane w art. 108 § 2 k.p.a., a zakończyć je winno wydanie stosownego postanowienia. W ocenie skarżącego, organy winny zażądać ekspertyzy stanu technicznego linii elektroenergetycznej, celem zweryfikowania istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., a nie poprzestać na przyjęciu w całości i bez własnych ustaleń argumentacji Spółki. Tym bardziej, że Starosta nie ustalił celu publicznego na działce nr 544 w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie brak jest tego rodzaju wad i naruszeń, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadkach określonych w art.108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z treści tych przepisów wynikają 2 zasadnicze przesłanki konieczne dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.; 1) uprzednie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz 2) zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. – względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, wzgląd na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, przypadki uzasadnione ważnym interesem gospodarczym. W orzecznictwie podkreśla się, że celem unormowania z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wykonywana. Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., I OSK 1374/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2019 r., II SA/Gd 30/19 – wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przejawia się to również w fakcie, że granice "zajęcia nieruchomości" nie są w tej decyzji określane, lecz bazują na decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 160/19). Istotny jest również fakt, że wydana ostateczna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie musi korzystać z waloru ostateczności i być wykonalna. Celem wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest właśnie to, aby inwestor mógł rozpocząć inwestycję zanim decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie na niej różnego rodzaju ciągów i przewodów stanie się ostateczna i wykonalna (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Gd 546/18, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 709/17). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości – działki nr 544 została wydana w dniu [...] października 2018 r. przez Starostę [...]. Była ona już nawet ostateczna w dacie wydania przez organ I instancji decyzji w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymał ją w mocy. Decyzje te były przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 346/19, oddalił skargę. Z tej też przyczyny zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia rokowań oraz braku spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, jako że dotyczą decyzji wydanych w postępowaniu, które było już objęte kontrolą Sądu, nie podlegają badaniu w niniejszej sprawie i nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do drugiej z przesłanek wydania decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n., stwierdzić należy, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawienie bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podziela je także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wskazując, że faktami powszechnie znanymi jest niezadowalający stan techniczny szeregu urządzeń elektroenergetycznych w kraju, a także rosnące zapotrzebowania na energię elektryczną w każdej dziedzinie naszego życia, co w pełni uprawnia do stwierdzenia, że inwestycja mająca na celu przebudowę i rozbudowę linii elektroenergetycznej służy poprawieniu tego stanu rzeczy, a tym samym wypełnia przesłankę interesu społecznego oraz stanowi o ważnym interesie gospodarczym (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., I OSK 2713/17). Dla oceny spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., nie może mieć decydującego znaczenia subiektywne przekonanie skarżącego czy innych osób korzystających z sieci o bezawaryjnym funkcjonowaniu linii elektroenergetycznej 110 kV N. – B. od kilkudziesięciu lat i w związku tym brakiem potrzeby jej modernizacji. Przekonywujące w tej kwestii jest natomiast stanowisko inwestora wyrażone we wniosku, podkreślające datę wybudowania linii – lata 50-te i 60-te XX w., jej zły stan techniczny spowodowany wyeksploatowaniem i związane z tym ryzyko awarii. Przekonywująca jest także argumentacja wnioskodawcy, który odpowiedzialny za bezpieczeństwo energetyczne regionu, a także rozwój sieci elektroenergetycznej wskazuje, że nie może dopuścić do ryzyka awarii, której prawdopodobieństwo zwiększa również przyłączenie kolejnych odbiorców do wyeksploatowanej sieci. Istotne w tej argumentacji są też kwestie związane z procesem inwestycyjnym, który w przypadku inwestycji liniowej jest dłuższy i bardziej skomplikowany, wymagający różnego rodzaju uzgodnień i decyzji powiązanych, które maja oznaczona datę ważności, a w związku z tym proces ten musi zostać zamknięty w ściśle określonym czasie. Zdaniem Sądu ocena organu spełnienia przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. jest pełna i prawidłowa, a przy tym właściwie umotywowana. Skoro argumentacja zawarta we wniosku jest przekonywująca i zasługuje na uwzględnienie, mogła zostać częściowo powtórzona w uzasadnieniu decyzji. Nie mogły też skutkować uwzględnieniem skargi zarzuty dotyczące braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zawiera ona niezbędna argumentację, odwołującą się do decyzji pierwszoinstancyjnej, odnosi się również do zarzutów odwołania, choć w dość lapidarny sposób. To uchybienie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowości rozstrzygnięć organów. Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. ,