II SAB/Rz 103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi K. C. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS") w przedmiocie złożenia skarżącemu propozycji służby. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę/świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie: "Przepisy wprowadzające KAS"), złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier. Skarżący otrzymał pismo w dniu 29 maja 2017 r. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. W dniu 31 maja 2017 r. skarżący wniósł "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący wystosował do Dyrektora IAS pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał go do przedstawienia mu propozycji służby. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i niezałatwienie sprawy w terminie. Wcześniej, oświadczeniem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję Dyrektora IAS. W piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia jego wniosku, natomiast w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. wyjaśnił, że Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W dniu 4 września 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby, oraz o zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że obowiązek wręczenia mu propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. Wyjaśnił, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w dniu 17 października 2002 r. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji służby, a jedynie propozycję zawarcia umowy o pracę, którą przyjął działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Przed wniesieniem skargi złożył wezwanie do naruszenia prawa, a następnie zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS. Następnie dokonał analizy brzmienia art. 165 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyprowadzając z nich wniosek, że Dyrektor IAS powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, natomiast wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, wykluczona jest natomiast możliwość dowolności czy zamienności składania propozycji. W ocenie skarżącego, powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który również wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Uzasadniając stanowisko, że art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie może stanowić samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji służby, powołał się na ochronę wynikającą z Konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniósł, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, t. j. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, co w jego ocenie świadczy o braku ustanowienia takiej prawnej instytucji, a także że wprowadzenie instytucji brak uskładania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria takiej instytucji wraz z ewentualną drogą odwoławczą. Elementy te są niezbędne do wprowadzenia instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. K 45/02. Brak takich zapisów narusza art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji, jak również wprowadza "stan totalnej prawnej anarchii" przy doborze funkcjonariuszy, którym wręczona zostanie propozycja służby. Podniósł również zarzut naruszenia zasady równego traktowania, albowiem otrzymał jedynie propozycję zawarcia stosunku pracy, podczas gdy inni funkcjonariusze z jego referatu wykonujący te same zadania otrzymali propozycje służby i nie stracili statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. W jego ocenie, zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, t. j. poprzez złożenie każdemu funkcjonariuszowi, propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Tymczasem brak jest regulacji prawnych obligujących do przedłożenia żądanej przez skarżącego propozycji pełnienia służby, a tym samym brak jest też podstaw do żądania podjęcia przez Dyrektora IAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Wskazał również, że brzmienie art. 165 ust. 7 w żadnym razie nie przesądza o charakterze propozycji ją winien przedłożyć, czy był uprawniony przedłożyć skarżącemu Dyrektor IAS. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie, Dyrektor IAS wskazał, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast odnosząc się do zarzutu dyskryminacji skarżącego, poprzez nieprzedłożenie mu propozycji służby wyjaśnił, że prawidłowa polityka kadrowa oraz jej konsekwentna realizacja warunkuje sprawne funkcjonowanie, właściwą realizację zadań oraz wypełnianie misji danej jednostki. Realizacja polityki kadrowej przez Dyrektora IAS dostosowana została, z woli ustawodawcy, do celów przeprowadzonej reformy administracji skarbowej. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2017 r. skarżący podniósł, że otrzymana propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jego prawa, albowiem niezależnie od tego czy przyjmie ją czy nie, zwalnia skarżącego ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Natomiast w sytuacji gdy organ ingeruje w stosunek służbowy funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dalej stwierdził, że w razie przyjęcia, iż propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, to powinna zostać uznana za inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej, rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; z kolei art. 184 Konstytucji stanowi: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenie, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne - por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w P.p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Niezależnie od wzmiankowanych odmienności stanowisk, zgodność panuje co do tego, że zasadniczym elementem charakterystycznym dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest władztwo administracyjne (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie, i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 1948). Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z przepisów tej ustawy wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby czy też zatrudnienia ( art. 165 ust. 7 w zw. z art 170 ust. 1 pkt 1 ). Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Sąd stoi na stanowisku, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy istniał prawny obowiązek ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jeżeli sytuacja prawna danego podmiotu została ukształtowana bezpośrednio w przepisach prawa, skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Z przepisów prawa materialnego może zatem wynikać, że brak działania organów administracji publicznej w określonym terminie wywołuje wskazane w ich treści skutki, kształtując odpowiednio sytuację prawną jednostki. W takim układzie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, albowiem organ w ogóle nie miał prawnego obowiązku działania w celu określenia/ustalania praw i obowiązków publicznoprawnych jednostki – B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, 2015r., s. 118. Z treści art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 Przep. Wprow. K.A.S. wynika jednoznacznie, że decyzyjna forma kształtowania sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego została pozostawiona wyłącznie dla przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 roku pismemnej propozycji nowych warunków służby. Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Odnośnie zaś do powołanych przez skarżącego rozstrzygnięć sądów, Sąd stwierdza, że w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu odnośnie dopuszczalności skarg w tym przedmiocie. Najliczniejszą jednak grupę stanowią postanowienia o odrzuceniu skarg, w których Sądy przyjęły podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna (por. np. postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13.09.2017 r., II SA/Po 765/17, WSA w Gdańsku z dnia 25.09.2017 r., III SA/Gd 792/17 i z dnia 16.10.2017 r., III SA/Gd 819/17, WSA w Łodzi z dnia 22.09.2017 r., III SA/Łd 757/17, WSA we Wrocławiu z dnia 25.09.2017 r., IV SA/Wr 481/17, WSA w Krakowie z dnia 11.09.2017 r., III SA/Kr 947/17, WSA w Rzeszowie z dnia 26.10.2017 r., II SA/Rz 994/17, II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 948/17). Taki pogląd reprezentuje również WSA w Rzeszowie m.in. w postanowieniach z dnia 26.10.2017 II SAB/Rz 153/17 i z dnia 31.10.2017 r., II SAB/Rz 149/17,z dnia 18 stycznia 2018 r., II SAB/Rz 120/17, II SAB/Rz 142/17, II SAB/Rz 165/17, z dnia 30 i 31 stycznia 2018 r.: II SAB/Rz 115/17, II SAB/Rz 122/17, II SAB/Rz 141/17, II SAB/Rz 173/17, II SAB/Rz 174/17, II SAB/Rz 178/17, II SAB 145/17). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.