II SAB/Rz 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby -skargę oddala- Przedmiotem skargi I. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor IAS") w przedmiocie złożenia skarżącej propozycji służby. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do Dyrektora IAS o ponowne rozpoznanie jej sprawy i przedłożenie jej propozycji służby lub pracy. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS i niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 26 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. W skardze zarzuciła rażące przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy i nieuzasadnione utrzymywanie jej w stanie niepewności co do jej sytuacji jako funkcjonariusza przez kilka miesięcy, pomimo braku ku temu uzasadnionych przesłanek wynikających z faktycznych i prawnych okoliczności sprawy, bezzasadne przedłużanie sprawy poprzez nieprzedstawienie jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], pomimo braku obiektywnych przesłanek ku temu, t. j. spełnieniu przez nią wszystkich ustawowych przesłanek oraz poprzez nieprzedstawienie powodów niedotrzymania ustawowego terminu, wreszcie naruszenie przepisów art. 25 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947), poprzez brak prawidłowej realizacji polityki kadrowej w izbie administracji skarbowej przejawiającej się w nieprzedstawieniu jej do dnia wniesienia skargi propozycji służby, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek oraz składania przez Dyrektora IAS obietnic przedstawieni ajej propozycji służby. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie Dyrektora IAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, ponadto o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do maksymalnej wysokości 20.236,05 zł, oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że obowiązek wręczenia jej propozycji służby wynika z art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS. Wyjaśniła, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić 2 czerwca 1997 r. Do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji służby. Przed wniesieniem skargi zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora IAS. Następnie dokonała analizy brzmienia art. 165 ust. 3 oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyprowadzając z nich wniosek, że Dyrektor IAS powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, natomiast wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, wykluczona jest natomiast możliwość dowolności czy zamienności składania propozycji. W ocenie skarżącej, powyższą argumentację potwierdza brzmienie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, który również wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Uzasadniając stanowisko, że art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie może stanowić samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji służby, powołała się na ochronę wynikającą z Konstytucji oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, t. j. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, co w jej ocenie świadczy o braku ustanowienia takiej prawnej instytucji, a także że wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria takiej instytucji wraz z ewentualną drogą odwoławczą. Elementy te są niezbędne do wprowadzenia instytucji warunkowego wygaszenia stosunku służbowego na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. K 45/02. Brak takich zapisów narusza art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji, jak również wprowadza "stan totalnej prawnej anarchii" przy doborze funkcjonariuszy, którym wręczona zostanie propozycja służby. Podniosła również zarzut naruszenia zasady równego traktowania, albowiem została pominięta przy wręczaniu propozycji służby, podczas gdy inni funkcjonariusze posiadający takie same kwalifikacje, przebieg służby miejsce zamieszkania, takie propozycje otrzymali. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu, propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie ma charakteru zewnętrznego ani publicznoprawnego, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza/pracownika, co oznacza, że czynności tej nie można zakwalifikować jako przedmiotu zaskarżenia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Podkreślił również, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie tylko nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom, lecz wprost przeciwnie, potwierdzają brak obowiązku przedłożenia funkcjonariuszowi nowych warunków służby i możliwość przedstawienia mu propozycji pracy, określając skutki prawne takiej decyzji. A zatem w ocenie organu, nieprzedłużenie funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w związku z czym nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie, Dyrektor IAS wskazał, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto Przepisy wprowadzające KAS stanowią lex specialis, dając możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, nie przewidując jednocześnie jakiejkolwiek formy weryfikacji decyzji dyrektora izby administracyjnej w tym zakresie. Wskazał również, że realizacja polityki kadrowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 58 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 - sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd Rejonowy w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 roku, sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 roku, sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie wniesione na przedmiotowe postanowienie SR w [...]. W konsekwencji, wobec prawomocnego uznania swojej niewłaściwości przez sąd powszechny, Sąd w niniejszej sprawie, zobligowany był rozpoznać sprawę merytorycznie. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 1948). Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z jej przepisów wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Ustawa pozostawiła organowi możliwość przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków służby, nowych warunków zatrudnienia jak też nieprzedstawienia warunków służby, czy też zatrudnienia ( art. 165 ust. 7 w zw. z art 170 ust. 1 pkt 1 ). Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby. Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia jedynie w sytuacji, gdy organ wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi nie podejmuje decyzji, postanowienia czy innej czynności, do których podjęcia zobowiązują go przepisy prawa. Sąd stoi na stanowisku, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy istniał prawny obowiązek ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu, w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Jeżeli sytuacja prawna danego podmiotu została ukształtowana bezpośrednio w przepisach prawa, skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Z przepisów prawa materialnego może zatem wynikać, że brak działania organów administracji publicznej w określonym terminie wywołuje wskazane w ich treści skutki, kształtując odpowiednio sytuację prawną jednostki. W takim układzie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, albowiem organ w ogóle nie miał prawnego obowiązku działania w celu określenia/ustalania praw i obowiązków publicznoprawnych jednostki – B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, 2015r., s. 118. Z treści art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 Przep. Wprow. K.A.S. wynika jednoznacznie, że decyzyjna forma kształtowania sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego została pozostawiona wyłącznie dla przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji nowych warunków służby. Nieprzedstawienie propozycji służby i propozycji zatrudnienia, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 "ustawy wprowadzającej KAS" powoduje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Powołana konstrukcja normatywna w sposób bezpośredni, bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek działań prawno-kształtujących, określa sytuację prawną podmiotu pełniącego służbę do dnia 31 sierpnia 2017 roku. Możliwość orzekania w sprawie wyłączają również przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Sąd stwierdza, że w orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu odnośnie dopuszczalności skarg w tym przedmiocie. Najliczniejszą jednak grupę stanowią postanowienia o odrzuceniu skarg, w których Sądy przyjęły podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna (por. np. postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 13.09.2017 r., II SA/Po 765/17, WSA w Gdańsku z dnia 25.09.2017 r., III SA/Gd 792/17 i z dnia 16.10.2017 r., III SA/Gd 819/17, WSA w Łodzi z dnia 22.09.2017 r., III SA/Łd 757/17, WSA we Wrocławiu z dnia 25.09.2017 r., IV SA/Wr 481/17, WSA w Krakowie z dnia 11.09.2017 r., III SA/Kr 947/17, WSA w Rzeszowie z dnia 26.10.2017 r., II SA/Rz 994/17, II SA/Rz 930/17, II SA/Rz 948/17). Taki pogląd reprezentuje również WSA w Rzeszowie m.in. w postanowieniach z dnia 26.10.2017 II SAB/Rz 153/17 i z dnia 31.10.2017 r., II SAB/Rz 149/17,z dnia 18 stycznia 2018 r., II SAB/Rz 120/17, II SAB/Rz 142/17, II SAB/Rz 165/17, z dnia 30 i 31 stycznia 2018 r.: II SAB/Rz 115/17, II SAB/Rz 122/17, II SAB/Rz 141/17, II SAB/Rz 173/17, II SAB/Rz 174/17, II SAB/Rz 178/17, II SAB 145/17). Jednocześnie z uwagi na stwierdzenie swojej niewłaściwości przez sąd powszechny, wydając orzeczenie w niniejszej sprawie, Sąd związany był treścią art. 58 § 4 P.p.s.a. i z tego względu rozpoznał skargę merytorycznie, co finalnie doprowadziło do jej oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Organowi nie można było bowiem zarzucić bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 albo 9 P.p.s.a.