II SAB/Rz 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia -skargę oddala- II SAB/Rz 69/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A (dalej: Stowarzyszenie) jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w przedmiocie nierozpoznania zażalenia inwestora na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem tym PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ewid. 1025/3 położonej w I. oraz nałożył na inwestora – B Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2017 r. oznaczonych dokumentów, w tym projektu budowlanego, zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało wydane w postępowaniu prowadzonym na skutek kasacyjnej decyzji WINB z [...] grudnia 2016 r. Nr [...], którą uchylono decyzję PINB z [...] sierpnia 2016 r. ([...]) umarzającą w całości postępowanie w sprawie zamontowania urządzeń radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcjami wsporczymi na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na tej działce. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzja WINB z [...] grudnia 2016 r. została zaskarżona do WSA w Rzeszowie przez B Sp. z o.o. /sprawa zarejestrowana została pod sygn. II SA/Rz 261/17/. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. B Sp. z o.o. złożyła zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego (w uzasadnieniu wskazano na wydanie tego postanowienia w ramach postępowania legalizacyjnego, które ze względu na brak samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe). WINB zawiadomieniem z [...] maja 2017 r. Nr [...] - działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. - poinformował strony, że powyższe zażalenie nie może zostać rozpatrzone w ustawowym terminie, bowiem wynik kontroli sądowo-administracyjnej i stanowisko WSA w Rzeszowie będą miały istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Poinformowano również, że zażalenie rozpoznane zostanie w terminie 1 miesiąca od wydania przez WSA prawomocnego orzeczenia i zwrotu akt administracyjnych. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Stowarzyszenie złożyło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność WINB podyktowane brakiem rozpoznania w terminie o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a. zażalenia inwestora na postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. Strona wskazała także, ze wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. II SA/Rz 261/17 WSA oddalił skargę inwestora. GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, odmówiło wyznaczenia WINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. GINB wskazał, że WINB przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia wpływu zażalenia B Sp. z o.o., zgodnie z treścią art. 36 K.p.a., zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy, podał przyczyny zwłoki oraz określił nowy termin załatwienia sprawy. Wobec tego, że ustalony w myśl art. 36 K.p.a. termin jeszcze nie upłynął, GINB uznał, że na obecnym etapie bezprzedmiotowe jest wyznaczanie organowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. GINB podzielił także stanowisko WINB, że ze względu na ekonomikę postępowania, zasadne jest rozpatrzenie zażalenia po prawomocnym orzeczeniu WSA w Rzeszowie. W tej sytuacji Stowarzyszenie złożyło do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność WINB w przedmiocie nierozpoznania w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. zażalenia inwestora na postanowienie PINB z [...] kwietnia 2017 r., wydanego na postawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Stowarzyszenia złożenie skargi jest konieczne, gdyż WINB nie podejmuje działań uważając, że wniesienie skargi na jego decyzję z [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wstrzymało jej wykonanie, a GINB pogląd ten podziela. Stowarzyszenie na poparcie swego stanowiska przywołało orzeczenie sądu administracyjnego, wskazując, że organ w celu załatwienia sprawy może zwrócić się do sądu o wypożyczenie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB zawnioskował o jej oddalenie wskazując, że jest ona niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z poglądem ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r. I FSK 240/17 - LEX nr 2314437, z dnia 28 października 2016 r. I FSK 277/15 - LEX nr 2199368, z dnia 16 marca 2011 r. II GSK 383/10 - LEX nr 1080133). Skarga na bezczynność ma zatem na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej i wydania oczekiwanego przez stronę aktu. Istotą tego postępowania jest bowiem zapewnienie obywatelowi ochrony przed opieszałością i brakiem działania organów. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się jedynie wówczas, gdy organ będąc zobowiązanym do wydania w sprawie decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność WINB polegająca na nierozpoznaniu zażalenia B Sp. z o.o. na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej oraz nałożeniu na Spółkę jako inwestora obowiązku przedłożenia w terminie do 31 lipca 2017 r. oznaczonych dokumentów. Skarga ta jest dopuszczalna, bowiem Stowarzyszenie przed jej wniesieniem do Sądu - stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) - pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wyczerpało środek zaskarżenia przysługujący w toku postępowania administracyjnego, wnosząc zażalenie na bezczynność WINB do GINB (organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. uznając zażalenie za niezasadne, odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu na załatwienie sprawy). Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, WINB bezzasadnie nie rozpatrzył w terminie o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a. zażalenia inwestora, prezentując stanowisko, że jest to uzasadnione wcześniejszym wniesieniem do Sądu skargi na jego kasacyjną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. i oczekiwaniem na jej rozpoznanie. W jego ocenie, w sprawie nie zaistniała przesłanka, aby zażalenie to nie mogło zostać rozpatrzone w terminie. Istota objętej skargą sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organowi można skutecznie zarzucić bezczynność w rozpoznaniu zażalenia Spółki. W okolicznościach sprawy Sąd podziela stanowisko WINB, że za punkt odniesienia do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. należało przyjąć uprzednie rozpoznanie skargi na jego decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., którą uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie zamontowania urządzeń radiokomunikacyjnych na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr 1025/3 w I. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (mimo ustaleń organu I instancji, że urządzenia te i konstrukcje posiadały wysokość mniejszą niż 3 m i nie wymagały w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, organ II instancji wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia w postępowaniu legalizacyjnym, czy dołożenie na istniejącej wieży dodatkowych anten nie prowadzi do zmiany parametrów obiektu, powiększających obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i czy jako nowe przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego mpzp). Niewątpliwie do podstawowych praw stron postępowania oprócz samego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia przez organ administracji o prawach i obowiązkach w granicach wyznaczonych obowiązującymi w danym zakresie przepisami prawa materialnego, należy jej załatwienie zgodnie z regułami proceduralnymi, w tym dotyczącymi zachowania przewidzianych ustawowo terminów. Podkreślić należy, na co zwrócił już uwagę w swym postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. GINB, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzająca m.in. zmiany w art. 35 K.p.a. Mimo regulacji jej art. 16, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia tej ustawy w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, treść tych przepisów i tak nie uległa zmianie w sposób mogący mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki; niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Niezależnie od tego sprawa powinna być załatwiona w granicach terminów określonych w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy te nie mają charakteru bezwzględnego, gdyż stosownie do § 4, przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, zaś w myśl § 5, do tak określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie jednak z art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do powyższego, wniesienie przez B Sp. z o.o. zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., co do zasady wiązało się z obowiązkiem jego rozpatrzenia w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania (na mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Ponieważ inwestor oprócz wskazanego zażalenia wniósł także skargę na wydaną uprzednio w ramach tego samego postępowania decyzję WINB z dnia z dnia [...] grudnia 2016 r. - w następstwie której [...] kwietnia 2017 r. zapadło postanowienie PINB, nie budzi wątpliwości, że rozpoznanie tej skargi oraz ocena zgodności z prawem decyzji WINB w sposób bezpośredni wpływa na dalszy bieg postępowania oraz ocenę prawidłowości wydania postanowienia PINB. Ewentualne bowiem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, czego domagał się inwestor – w zależności od przyczyn i zakresu - mogłoby w istotny sposób rzutować na ukierunkowanie prowadzenia dalszego postępowania (nie wykluczając w tym zakresie wynikającej z decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. ponownego uaktualnienia się kwestii umorzenia postępowania w sprawie zamontowania urządzeń radiokomunikacyjnych na istniejącej już wieży stacji bazowej telefonii komórkowej), a tym samym podważać również zasadność obowiązków wynikających dla Spółki z objętego zażaleniem postanowienia. W tych okolicznościach należy w pełni zaakceptować stanowisko WINB wyrażone w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2017 r., w którym - stosując się do wymogów zawartych w art. 36 § 1 i 2 K.p.a. – poinformował strony postępowania, że wniesione zażalenie zostanie rozpatrzone w terminie jednego miesiąca od wydania przez WSA prawomocnego orzeczenia w sprawie ze skargi na jego decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. i zwrotu akt (z urzędu Sąd pragnie stwierdzić, że wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 261/17 WSA w Rzeszowie oddalił skargę B Sp. z o.o. na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...], niemniej od tego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA). W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że brak rozpatrzenia zażalenia uzasadnia stwierdzenie bezczynności WINB. Art. 36 K.p.a. nie określa przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ, niemniej nie budzi wątpliwości, że muszą to być przyczyny uzasadnione, pozostające w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem danej sprawy i mające znaczenie dla jej końcowego załatwienia. W opisanej sytuacji nie sposób przypisać organowi uchylania się od załatwienia sprawy, a jego działania uzależniające rozpatrzenie zażalenia od rezultatu rozpoznania skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. należy wręcz uznać za logiczne oraz mające na celu efektywne i racjonalne prowadzenie postępowania. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 1158/16, LEX nr 2302193), zgodnie z którym ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z innym wyrokiem tego Sądu (z dnia 18 marca 2015 r. I OSK 585/15, LEX nr 1665697), nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji skargi, u podstaw której jako przyczynę nierozpatrzenia zażalenia przez WINB wskazano brak akt administracyjnych sprawy. Nie kwestionując wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska (na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie), że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy oraz że wniesienie przez Spółkę skargi na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2016 r. wiązało się z przekazaniem tych akt do WSA w Rzeszowie, to jednak organ ten w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2017 r. jako bezpośredni powód niedotrzymania ustawowego terminu rozpatrzenia zażalenia wskazał oczekiwanie na wynik kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie II SA/Rz 261/17, jako mający istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia zagadnień objętych postępowaniem zażaleniowym. Jak już wyjaśniono, związek ten zdaniem Sądu został należycie wykazany i nie budzi zastrzeżeń, gdyż nie wiąże się tylko i wyłącznie z biernym oczekiwaniem na zwrot akt z Sądu. Tym samym nie sposób także zarzucić organowi uchybienia wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Za uznaniem zasadności skargi nie przemawia także twierdzenie, wg którego WINB nie podejmuje działań uważając, że złożenie skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wstrzymało jej wykonanie. Kwestia ta nie była w ogóle przez ten organ podnoszona i rozważana, nie znalazła też stosownego odzwierciedlenia w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2017 r. Dopiero wydanym w jej następstwie przez PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. doszło do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy rozbudowie stacji, z jednoczesnym zakreśleniem terminu do wykonania nałożonych w nim obowiązków. Także wniesienie zażalenia na to postanowienie – zgodnie z art. 143 K.p.a. – nie skutkuje wstrzymaniem jego wykonania, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione; jak wynika z analizy akt sprawy, postanowienie takie nie zostało wydane. Aczkolwiek ocenie Sądu podlega wyłącznie działanie (bezczynność) organu administracji, to w kontekście wynikającego dla organów administracji publicznej z art. 35 § 1 K.p.a. wymogu załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki należy ubocznie zwrócić uwagę na działania skarżącego Stowarzyszenia, w rezultacie których do wniesienia niniejszej skargi na bezczynność (21 lipiec 2017 r. – data nadania w urzędzie pocztowym) doszło już po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Rz 261/17 (21 czerwca 2017 r.), w której Stowarzyszenie to było uczestnikiem postępowania. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż sprawa może być w takim trybie rozpoznana, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.).