II SA/Sz 1055/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] numer [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz.23), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, cyt.: "wybudowanej oranżerii mieszkania nr [...] budynku przy ul. [...] w [...]". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości J.S. i R.S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu powiatowego o braku kompetencji organów nadzoru budowlanego w zakresie sprawdzania zgodności z prawem złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazali przy tym, że przepisy prawa budowlanego jedynie upraszczają procedurę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością poprzez złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, a wręcz obliguje organy państwa do sprawdzenia prawidłowości takiego oświadczenia w przypadku podjęcia jakichkolwiek informacji o jego fałszywości. Ponadto odwołujący się podnieśli, iż postępowanie w ww. zakresie wymuszają przepisy K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 77. Ewentualne postępowanie karne w tym zakresie ma na celu jedynie wymierzenie kary za składanie fałszywych oświadczeń i nie jest konieczną przesłanką do podjęcia przez organy państwa działań zmierzających do usunięcia naruszeń prawa. Dodatkowo postępowanie karne na ogół jest procedurą długotrwałą i oczekiwanie na jego zakończenie sankcjonowałoby przez długi okres naruszenia prawa, co sprzyjałoby łamiącym te prawo i krzywdziło poszkodowanych. Podkreślili przy tym, że w niniejszej sprawie zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa wpłynęło do [...] prokuratury [...] i do dnia dzisiejszego trwa dochodzenie. Biorąc pod uwagę dwie instancje sądowe, postępowanie karne będzie trwało jeszcze parę lat. Skarżący wskazali również, że w przedmiotowej sprawie PINB w S. został zawiadomiony przez współwłaścicieli nieruchomości, na której dokonano inwestycji o niewyrażeniu na nią zgody. Skutkiem tego, ich zdaniem, nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania prawa budowlanego, a co za tym idzie obowiązek podjęcia stosownych działań mających na celu doprowadzenie do stanu z nim zgodnego. Jednocześnie odwołujący się zaznaczyli, że powyższe stanowisko prezentowane jest m.in. w licznych orzeczeniach NSA i należy zauważyć, że są one zdecydowanie jednomyślne. Na potwierdzenie powyższego, skarżący przywołali wyrok NSA z 11 maja 2007 r. - II OSK 775/06, w którym sąd stwierdza, że "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne na tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu je przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości". Ponadto w ocenie skarżących, w rozpoznawanej sprawie organy wyszły z niesłusznego założenia, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane wiąże organ, który nie może badać jego treści i kontrolować jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wychodząc z tego założenia organy nie dokonały wnikliwej analizy stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i nie prowadziły w tym kierunku postępowania dowodowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...], numer [...], po rozpatrzeniu odwołania J.S. i R.S. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ powiatowy w związku z pismem J.S. i R.S. z dnia [...], informującym, że A. i A. Ż. dokonali samowoli budowlanej w postaci budowy oranżerii bez wymaganych prawem dokumentów, przez co naruszony został art. 30 Prawa budowlanego. Zawiadamiający wskazali również, że w dniu [...] A. i A. Ż. zgłosili w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej w S. zamiar budowy oranżerii przy mieszkaniu nr [...], budynku przy ul. [...] w [...], jednak zdaniem zawiadamiających inwestorzy złożyli niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w treści pisma została zawarta informacja o prowadzonym pod sygn. akt [...] dochodzeniu przez Prokuraturę Rejonową [...] dotyczącym ww. oświadczenia. W toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że faktycznie przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez A i A. Ż. na podstawie dokonanego w dniu [...], w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta S., zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na remoncie i rozbudowie przydomowej oranżerii. Organ powiatowy ustalił przy tym, że ww. zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. PINB w S. pismem z dnia [...] zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udzielenie informacji dotyczącej ustaleń toczącego się postępowania w sprawie poświadczenia nieprawdy w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączonym do ww. zgłoszenia. W odpowiedzi na ww. zapytanie, do organu powiatowego przesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...], sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia w ww. sprawie. Z treści uzasadnienia postanowienia (ostatni akapit strony 3 ww. postanowienia) wynikało jednak, że cyt: "Z akt sprawy wyłączono materiały dotyczące złożenia fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowań administracyjnych o sygn. akt [...] i podrobienia podpisu E.M. na oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] oraz wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...], oświadczeniu U.S. z dnia [...],tj. o czyn z art. 233 § 1 KK i art. 270 § 1 KK, celem przeprowadzenia odrębnego postępowania". Jednocześnie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt: II SAB/Sz 99/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. i J.S. na bezczynność PINB w S. w przedmiocie ww. robót budowlanych, zobowiązał organ powiatowy do cyt.: "załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia [...], w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w termie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem". Przedmiotowy wyrok wraz z klauzulą prawomocności oraz aktami sprawy został przekazany do PINB w S. w dniu [...]. Mając na względzie powyższe, zaskarżoną decyzją z dnia [...], PINB W S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, cyt.: "wybudowanej oranżerii mieszkania nr [...] budynku przy ul. [...] w S.". Organ powiatowy stwierdził bowiem, iż w świetle braku stwierdzenia w postaci orzeczenia sądu, złamania przez inwestorów prawa poprzez poświadczenie nieprawdy, co byłoby tożsame z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy uznać, że Państwo Ż. dokonali skutecznego zgłoszenia. Jednocześnie organ powiatowy zaznaczył, iż w przypadku stwierdzenia w prawomocnym wyroku przez właściwy sąd, że inwestorzy dopuścili się poświadczenia nieprawdy w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaistnieją przesłanki do przeprowadzenia przez PINB w S. stosownego postępowania w ramach przysługujących kompetencji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką do wszczęcia postępowania organu powiatowego była informacja o poświadczeniu przez inwestorów nieprawdy w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, załączonym do zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż okoliczność złożenia fałszywego oświadczenia w postępowaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, stanowiłaby przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. (wydanie decyzji w wyniku przestępstwa), całkowicie wyłączającą w tym zakresie kompetencje decyzyjne organów nadzoru budowlanego. Postępowanie uproszczone w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego, a tym samym wyłączona jest możliwość wznowienia takiego postępowania. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sądów administracyjnych, reprezentowanym m.in. przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1901/11: "Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego (o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego), zarówno w obecnym stanie prawnym, jak też przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. stanowiło jedynie oświadczenie woli inwestora zamierzającego zrealizować określony obiekt lub roboty budowlane. Zgłoszenie (oświadczenie) takie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem skutkująca wniesieniem sprzeciwu, czyli decyzji, która po uzyskaniu waloru ostateczności, mogłaby stać się przedmiotem żądania wznowienia postępowania. Brak procesowej reakcji organu po zgłoszeniu zamiaru inwestycyjnego nie oznacza z kolei, że organ podjął jakąkolwiek decyzję administracyjną. Jeżeli chodzi zaś o skutki robót wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, właściwym do rozpatrzenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami są organy nadzoru budowlanego". Tym niemniej należy pamiętać, iż jeżeli roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem i nie wykraczają poza ramy przepisów art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego (tzn., że nie wymagały w rzeczywistości uzyskania pozwolenia na budowę), a przy tym nie naruszają w istotny sposób przepisów, wówczas zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wyłączone jest ustawowe upoważnienie organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 50-51 ww. ustawy. Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte wyłącznie ze względu na zgłoszenie okoliczności złamania przez inwestorów przepisów prawa, poprzez złożenie fałszywego oświadczenia w toku postępowania organów odrębnego pionu administracji publicznej. Jednocześnie postępowanie to nie może być kontynuowane bez udowodnienia ww. okoliczności popełnienia przestępstwa. Do stwierdzenia zaś powyższego nie są upoważnione organy nadzoru budowlanego, lecz jedynie właściwy rzeczowo sąd powszechny. Organy administracji publicznej nie posiadają bowiem żadnych kompetencji do badania zgodności z prawem oświadczeń składanych przed organami innych pionów administracji publicznej w ramach odrębnych postępowań administracyjnych. Dopóki zaś w obrocie prawnym obowiązuje skuteczne zgłoszenie wykonania robót, a roboty te nie wykraczają poza ramy art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego i żaden upoważniony sąd albo organ nie stwierdzi, że roboty te naruszają w istotny sposób przepis (np. poprzez sfałszowanie dokumentacji stanowiącej podstawę do przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót), dopóty prowadzenie w stosunku do tych robót postępowania jest bezprzedmiotowe. W tym miejscu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zwrócił uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma w niniejszej sprawie o tyle istotne znaczenie, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 10.12.2014 r. sygn. akt: II SAB/Sz 99/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał PINB w S. do cyt.: "załatwienia sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 23.10.2012 r., w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem". Tym samym organ został związany obowiązkiem załatwienia sprawy do dnia [...]. Zgodnie zaś z przepisem art. 104 K.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.S. i J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący decyzji zarzucili obrazę: - art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 77 – K.p.a.; - art. 81 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 - ustawy Prawo budowlane. Wnieśli o: - uchylenie skarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w S. oraz nakazanie temu organowi przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie procesu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania do stanu zgodnego z prawem; - zwrot kosztów postępowania sądowego.  Według skarżących, jako uzasadnienie swojej decyzji WINB stawia tezę, że postępowanie to nie może być kontynuowane bez udowodnienia ww. okoliczności popełnienia przestępstwa. Do stwierdzenia zaś powyższego nie są upoważnione organy nadzoru budowlanego, lecz jedynie właściwy rzeczowo sąd powszechny. Stanowisko takie należy nazwać bezsensownym. Należy również podkreślić, że większość naruszeń Prawa budowlanego nie jest przestępstwem, co wykluczałoby podjęcie działań przez organa nadzoru budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy PINB w S., skutkiem otrzymanego w dniu [...] zawiadomienia o naruszeniu przepisów winien był bezzwłocznie podjąć działania w celu wyjaśnienia sprawy i doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszcząć postępowanie, przesłuchać inwestora celem uzyskania informacji o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wydać odpowiednią decyzję. Zdaniem skarżących, do przeprowadzenia tych czynności nie jest potrzebny skazujący wyrok sądu czy akt oskarżenia sporządzony przez prokuraturę. W omawianej sprawie Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 pkt 2 nakłada na inwestora obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym przypadku przejawiające się w posiadaniu zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Brak zgody tylko jednego z nich powoduje niezgodność procesu budowlanego z obowiązującym prawem. Wyjaśnienie tych okoliczności należało do podstawowych obowiązków organu, który otrzymał zawiadomienie. Pozostając w bezczynności, a później wydając decyzję o umorzeniu postępowania PINB, a następnie WINB w S. naruszyli art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również wymienione na wstępie przepisy K.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, art. 77. Potwierdzają to między innymi poniższe wyroki NSA z 11.05.2007 r. - II OSK 775/06; z 26.07.2007 r. - II OSK 1099/06; II OSK 1618/07 z 15.12.2008 r.; II OSK 1160/06 z 04.09.2007 r.; II OSK 1288/10 z 08.09.2011 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wyrok wydany dnia 10 grudnia 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 99/14 był przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesienia skargi kasacyjnej. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 399/15 oddalającym skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w końcowej części uzasadnienia: "Jak już zostało wspomniane niewątpliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obligowało organ do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast organ doszedł do przekonania, że w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego nie można wydać rozstrzygnięcia co do istoty, gdyż przepisy prawa materialnego nie przewidują w tym zakresie procedury weryfikacyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej, to powinien to postępowanie umorzyć. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia powołanych przepisów Prawa budowlanego." Z powyższego wyroku wynika więc, że Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczał możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Rację należy przyznać Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., który w zaskarżonej decyzji wyjaśnia, iż roboty budowlane dotyczące oranżerii prowadzone były na podstawie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie to nie zostało zakwestionowane. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, a nawet wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty (np. sąsiedzi, czy współwłaściciele). Poziom ochrony prawnej osób trzecich, które ze względu na charakter prawny zgłoszenia nie są nawet o nim zawiadamiane, jest więc w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji uzyskania decyzji administracyjnej (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26). Niewniesienie sprzeciwu może spowodować, że w drodze administracyjnej nie będzie możliwe usunięcie nawet wadliwości spowodowanej budową, na którą inwestor otrzymał milczącą zgodę budowlaną. Pozostaje wtedy jeszcze droga cywilnoprawna dochodzenia roszczeń wobec inwestora. Podmiotowi, który jest niezadowolony z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo do żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ustawy Prawo budowlane (nie mogą być stosowane do wykonanych już robót budowlanych w sytuacji, gdy dotyczą tylko złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i gdy fakt złożenia fałszywego oświadczenia nie został potwierdzony przez uprawniony organ – prokuraturę lub sąd). Jak z powyższych wywodów wynika, w obecnym stanie sprawy brak jest możliwości podjęcia wobec inwestorów oranżerii jakichkolwiek działań administracyjnych i dlatego też, zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, co organ uczynił zgodnie z art. 105 K.p.a. Reasumując, należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie zebrały materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go oceniły i wydały decyzje zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym stanie rzeczy, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.