II SA/Sz 119/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki A. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego" planowanego do realizacji w miejscowości [...], przy ul. [...], na terenie działki nr [...] (obręb [...]). Przedmiotowa decyzja wobec niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] A.C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza, wskazując na przesłankę wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...] oraz właścicielką domu przy ul. [...] w [...] i nie była informowana o przedsięwzięciach planowanych na sąsiadujących działkach jako strona postępowania. Zawiadomienie skierowano bowiem na nieznany jej adres w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu odzysku odpadów z tworzywa sztucznego" planowanego do realizacji w miejscowości [...], przy ul. [...], na terenie działki nr [...] (obręb [...]), stwierdzając, że A.C. nie jest stroną postępowania. A.C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium podnosząc, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie oddalona jest od jej działki o drogę o szerokości 4 m. A.C. nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, które przyjęło jako prawdziwe stwierdzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, że zakres uciążliwości przedsięwzięcia ograniczony będzie do granicy działki, na której realizowane ma być przedmiotowe przedsięwzięcie. Żaląca się podniosła, że oddziaływania nie znają granic działek. Nie tylko planowana instalacja krakingu zagraża jej domowi, rodzinie i pracownikom. Już obecnie gromadzone tworzywa sztuczne, po rozmaitych chemikaliach, w tym niebezpiecznych, oddziaływają na jej nieruchomość. Podniosła, że związany z tym zapach, insekty i gryzonie utrudniają życie i pracę. Dodatkowo wyjaśniła, że poza działkami nr [...] jest również właścicielką działki nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym. W piśmie z dnia [...] wskazała na wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn.: II GSK 391/13 i podniosła, że przedsięwzięcie planowane jest niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 art. 144 i art. 157 § 2 i art. 61 a § 1 K.p.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A.C. zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, zatem w pierwszej kolejności organ administracji, ma obowiązek zbadać formalne przesłanki dopuszczalności takiego wniosku. Przesłanką taką jest posiadanie przymiotu strony przez osobę składającą wniosek. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980: "Stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a." W sytuacji ustalenia przez organ, że podmiot, który złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest stroną postępowania, tj. nie ma w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności interesu prawnego, ma on obowiązek odmówić wszczęcia postępowania na zasadzie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Kolegium, wydaje się, że w tej mierze aktualne mogą być dotychczasowe poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do podstaw odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stąd postanowienie takie nie będzie się mogło odnosić do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, LEX nr 505393: "Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu"; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania"). Następnie organ stwierdził, że jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznać należy tylko te podmioty, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, a więc - właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13: "Zgodnie z przyjętą interpretacją przepisów K.p.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny, za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznać należy tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie"; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1106/97, z 5 stycznia 1998 r. I SA/Po 1242/97, wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia.2009 r., sygn. II SA/Bk 842/07; wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 771/08), przy czym bezpośrednie sąsiedztwo należy rozumieć szeroko a więc - właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku pogląd ten wydaje się być słuszny również dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że A.C. jest właścicielką nieruchomości nr [...]. Na podstawie akt sprawy ustalono także, że ww. nieruchomości wnioskodawczyni nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] z terenem tym nie sąsiaduje też działka nr [...]. Ustalając zakres oddziaływania przedsięwzięcia, prawidłowo - na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, objęto analizą jego oddziaływanie w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, zagadnień wodno-ściekowych, odpadów oraz emisji hałasu. Ustalono, że nieruchomości należące do wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak bowiem wynika z treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie oddziaływania inwestycji na ludzi, świat roślinny i zwierzęcy - zakres uciążliwości przedsięwzięcia ograniczony zostanie do granic działki, na której realizowane ma być przedmiotowe przedsięwzięcie. Oceniając raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, organ stwierdził, że ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu są prawidłowe i zasadny jest wniosek Kolegium, że A.C. nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Burmistrza. Ponadto, jak słusznie zauważyło Kolegium, A.C. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 a § 1 pkt 3 K.p.a., przez jego zastosowanie, - art. 28 K.p.a. w związku z art. 73 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy i arbitralne wyłączenie skarżącej z udziału jako strony. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest stroną postępowania mimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołało wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13 oraz wskazało, że "bezpośrednie sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, a więc - właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie". Podkreśliła, że jest właścicielem nieruchomości, które sąsiadują z obszarem inwestycji przez drogę szerokości 4 metrów. Kolegium nie wskazało przyczyn, dla których odmówiło wiarygodności jej wyjaśnieniom z [...], że takie sąsiedztwo nie tylko jest uciążliwe, wpływa ujemnie na wartość jej nieruchomości, ale stanowi zagrożenie dla zdrowia. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika jakoby Kolegium podjęło jakiekolwiek czynności dla zweryfikowania prawdziwości twierdzeń pełnomocnika inwestora zawartych w sporządzonym przez niego raporcie oddziaływania na środowisko. Kolegium przyjęło jednak za udowodnione, że oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działek inwestycyjnych, bo tak napisano w przedmiotowym raporcie. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, kogo Kolegium uznało jako strony postępowania. W rozdzielniku wymieniono Spółkę B. czyli podmiot, na który w 2013 r. Burmistrz przeniósł swoją decyzję, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, co podmiot, który uzyskał w 2012 r. decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, oraz 3 inne osoby prawne - wieczystych użytkowników działki inwestycyjnej i 2. działek graniczących (przylegających bezpośrednio), według stanu na dzień wydania decyzji przez Burmistrza. Jedna z tych spółek, Spółka D. została wykreślona z KRS w 2013 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pojęcie "działka sąsiednia" obejmuje również działki ościenne, a o występowaniu uciążliwości nie mówi się tylko w przypadku przekroczenia wymagań wynikających z przepisów prawa lub decyzji administracyjnych. Kolegium nie uwzględniło też wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. OSK 1485/10, zgodnie z którym społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Zabudowa mieszkaniowa znajduje się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny produkcyjno-usługowe. Lokalizacja w bliskim sąsiedztwie zakładu mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ma oczywisty wpływ na rodzaj produkcji i usług na działkach skarżącej, ogranicza więc swobodę korzystania z własności. Tymczasem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, przywołując art. 61 a. § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W dniu [...] do sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nazwany "Zgłoszenie udziału w postępowaniu". Na rozprawie w dniu [...] sąd dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu sądowym uznając, że sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten może mieć zastosowanie również w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności (w związku z art.157 § 2 K.p.a.). Dodać należy, że w 2011 r. stan prawny w zakresie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności uległ zmianie (uchylony został art. 157 § 3 K.p.a.), stąd nie wszystkie dotychczasowe wyroki sądów obecnie mogą znaleźć zastosowanie. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych a także doktryną, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA sygn. akt II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980, dostępny w internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, LEX nr 340207, stwierdzono: "Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ...". Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednak odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1045/13, dostępny w internecie). Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż nie może także badać, czy wnioskodawca stwierdzenia nieważności decyzji, ma interes prawny w występowaniu z wnioskiem. Zasadą jest bowiem badanie posiadania przymiotu strony wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Tak więc, po wszczęciu postępowania administracyjnego, organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może dokonać badania, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności posiada interes prawny w występowaniu z takim wnioskiem – może prowadzić postępowanie wyjaśniające, dokonywać własnych ustaleń i ocen. Efektem zaś tego działania winno być uznanie interesu prawnego wnioskodawcy i w konsekwencji badanie podnoszonych zarzutów nieważności bądź stwierdzenie braku interesu prawnego skutkujące umorzeniem postępowania administracyjnego (wyrok NSA sygn. akt II OSK 150/13, wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 2250/13, dostępne w internecie). Stanowiska sądów zaprezentowane powyżej skład orzekający w pełni podziela. Ponadto, w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...], znak: [...]. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...], Kolegium badając wniosek, dokonało oceny dokumentów znajdujących się w aktach dotyczących sprawy zakończonej ww. decyzją Burmistrza i wyprowadziło w oparciu o nie wniosek, że A.C. nie była stroną postępowania zwykłego i te same przesłanki przemawiają za uznaniem, iż nie jest ona stroną postępowania nadzwyczajnego. Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium w zaskarżonej decyzji w całości podzieliło ustalenia i poglądy przedstawione w decyzji z [...] Sąd stwierdza, że rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a., winno spowodować ponowne zbadanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, a sformułowania zaskarżonego postanowienia temu przeczą. W ocenie sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wad decyzji Burmistrza z dnia [...], znak: [...], sąd zwraca uwagę, że mogą one być rozpatrywane dopiero po ewentualnym uznaniu A.C. za osobę posiadającą interes prawny w występowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w toku postępowania nadzwyczajnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.