II SA/Sz 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. R. na uchwałę Gminy Malechowo z dnia 6 września 2013 r. nr XXIX/307/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Malechówko, Malechowo, Karwice i Paproty-Paprotki I. oddala skargę w zakresie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, II. w pozostałej części skargę odrzuca. Rada Gminy w dniu 6 września 2013 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo, przyjętego uchwałą Rady Gminy Malechowo z dnia 13 grudnia 2001 r., nr XXVII/185/2001 - podjęła uchwałę nr XXIX/307/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Malechówko, Malechowo, Karwice i Paproty-Paprotki. Pismem z dnia 9 października 2013 r., które wpłynęło do Rady w dniu 9 października 2013 r., S.R. - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) - wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń prawa podjętą uchwałą nr XXIX/307/2013 z dnia 6 września 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Malechówko, Malechowo, Karwice i Paproty-Paprotki. Zdaniem strony powyższa uchwała powinna zostać uchylona, bowiem zmieniła postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, który wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 354/11 został uznany za nieważny. W dniu 29 listopada 2013 r. (data nadania skargi) S.R. wniósł, za pośrednictwem Rady Gminy, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 września 2013 r., nr XXIX/307/2013, zarzucając jej naruszenie: - art. 14 ust 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na posłużeniu się uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą nr XIV/152/2011 Rady Gminy Malechowo z dnia 20 grudnia 2011 r., która została podjęta w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą Rady Gminy Malechowo nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r., której to z kolei nieważność stwierdził Sąd, a więc posłużenie się uchwałą wyeliminowaną z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pierwotnej (zmienianej). W uzasadnieniu skargi S.R. wskazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały oddziałują na jego nieruchomości gruntowe położone w obrębie [...], tj. działki nr [...], co w konsekwencji pozbawi go możliwości zagospodarowania terenów wedle potrzeb dla prawidłowego rozwoju gospodarstwa, które prowadzi. Zdaniem skarżącego, wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały Rady Gminy Malechowo nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r. byt prawny tracą również uchwały prowadzące do zmiany postanowień uchwały, której nieważność została stwierdzona. Zatem gmina, aby dochować prawidłowości przebiegu procedury planistycznej powinna była podjąć nową uchwałę w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie posługiwać się uchwałą, której w rzeczywistości nie ma, a przynajmniej jest ona dotknięta wadą, gdyż jej uzasadnienie traci rację bytu z uwagi na wyrok Sądu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt wyjaśnił, że w dniu 20 grudnia 2011 r. Rada Gminy Malechowo podjęła uchwałę nr XIV/152/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Malechówko, Malechowo, Karwice i Paproty-Paprotki ("uchwałę inicjującą"), która to uchwała dotyczyła nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnego od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w uchwale nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r. Zdaniem Wójta, powyższe potwierdza zarówno przedmiot uchwały inicjującej, podjętej w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również treść uzasadnienia uchwały inicjującej, w której wprost jest mowa o "przerwaniu dotychczasowych prac nad zmianami planu oraz przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Reasumując, Wójt Gminy podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała inicjująca nie stanowiła, pod względem prawnym, jakiejkolwiek kontynuacji uchwały nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r., a tym samym nie stanowiła zmiany aktu prawa miejscowego, którego nieważność została stwierdzona mocą wyroku Sądu. Była zatem zupełnie nowym i niezależnym aktem prawa miejscowego. W konsekwencji, również zaskarżona uchwała nr XXIX/307/2013, w której uchwalony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi jakiejkolwiek kontynuacji uchwały nr XIII/119/2008. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2014 r. Wójt wyjaśnił, że wezwanie S.R. do usunięcia naruszenia prawa zostało zaprezentowane na XXX sesji Rady Gminy Malechowo w dniu 25 października 2013 r., jednakże Rada Gminy nie podjęła w tym zakresie żadnej uchwały. W ocenie Wójta, skoro wezwanie wpłynęło do organu w dniu 9 października 2013 r., a więc przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, to tym samym jako dokonane przedwcześnie nie spełnia wymogów proceduralnych wynikających z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie sądowej w dniu 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego radca prawy K.G. ustanowiony przez skarżącego pełnomocnictwem udzielonym do protokołu rozprawy (k. 44 akt sądowych) podtrzymał skargę wniesioną osobiście przez S.R., a ponadto podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność zaskarżonej uchwały ze studium dla obrębów [...], 2) naruszenie art. 21 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sfinansowanie planu przez podmiot prywatny, 3) nieprawidłową analizę oddziaływania hałasu dokonaną w oparciu o raport środowiskowy z 2008r., który stanowił jeden z elementów procedury planistycznej dla podjęcia uchwały z 2013 r., dla której nowego raportu nie wykonano. Według wyjaśnienia pełnomocnika hałas wytwarzany przez poszczególne turbiny ogranicza możliwości inwestycyjne na nieruchomości skarżącego. Co najmniej [...]działki znajdują się w obszarze ponadnormatywnego oddziaływania hałasu. W tej sytuacji już od 2008 r. skarżący nie może podjąć żadnych zamierzeń inwestycyjnych np. budowy siedliska dla dzieci, własne siedlisko posiada na działce nr [...]. We wcześniejszym okresie na gruntach tych była możliwość budowy działki siedliskowej. Skarżący podał także, że jego żona prowadzi działalność agroturystyczną i ustanowiony uchwałą zakaz zabudowy pozbawia go możliwości rozwoju tej działalności. Jego działka nr [...] znalazła się w obszarze nie objętym zakazem zabudowy. Co do pozostałych działek, poza tymi, które przylegają do działki Nr [...], inne działki znajdują się w obszarze, co do którego nie dostanie pozwolenia na budowę domu. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia kwestii proceduralnej warunkującej określenie granic przedmiotowych rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Co do zasady zakres tej kontroli ustawodawca określił w art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu pozwala na sformułowanie tezy, że niezależnie od tego, czy skarżący wskazał określone naruszenie prawa, czy też sąd dostrzegł je z urzędu, to powinien je uwzględnić na korzyść skarżącego. Innymi słowy, sądowa kontrola zgodności z prawem określonego w skardze aktu administracyjnego musi być kompleksowa nawet wówczas, gdy skarżący nie dostrzegł niektórych naruszeń prawa i nie podniósł ich w skardze. Z drugiej jednak strony, specyfika niektórych aktów prawnych podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności uchwał rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na obszerność niektórych z tych uchwał czyni taką kompleksową kontrolę iluzoryczną lub niemożliwą do wykonania w sposób gwarantujący wszechstronne i wyczerpujące zbadanie uchwały. Dlatego praktyka orzecznicza sądów administracyjnych przyjęła, że dopuszczalne jest objęcie przez Sąd kontrolą legalności uchwały planistycznej w ograniczonym zakresie związanym z zakresem i zarzutami skargi pod tym wszakże warunkiem, że w uzasadnieniu orzeczenia sąd wyraźnie wskaże, w jakim zakresie zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w ten sposób wiadomo będzie czy i jaka część uchwały objęta jest powagą rzeczy osądzonej (podobnie Wiesław Kisiel, w; Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego LexisNexis, Warszawa 2013, str.1009, postanowienia NSA z 1 grudnia 1993r., I SA 892/93 ONSA 1994, nr 4, poz. 159 i z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09, LexisNexis nr 2146 352). W niniejszej sprawie zaistniała właśnie taka konieczność najpierw rozważenia, a następnie wypowiedzenia się po pierwsze, jakie są dopuszczalne granice skargi i po drugie jaki jest zakres kontroli zaskarżonej uchwały, co finalnie znalazło odzwierciedlenie w dwupunktowej sentencji wyroku. I Co do punktu I wyroku oddalającego skargę w zakresie zarzutu naruszenia art. 14 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi na uchwałę organu gminy, przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą wymaga spełnienia dwóch warunków formalnych, a mianowicie uprzednie bezskuteczne wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Stwierdzenie przez Sąd, że warunki te zostały zachowane otwiera dopiero drogę do merytorycznej oceny skargi, a zatem do badania czy został naruszony przepis prawa oraz do badania legitymacji skargowej skarżącego. Jak wynika to z akt niniejszej sprawy, wniesienie przez S.R. skargi do WSA poprzedzone zostało wezwaniem Rady Gminy pismem z dnia 9 października 2013 r. (doręczone organowi tego samego dnia k. 17 akt sądowych). Rada Gminy, jak wynika to z pisma Wójta Gminy z dnia 21 stycznia 2014 r. nadesłanego w odpowiedzi na zobowiązanie Sądu (k. 20) nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 29 listopada 2013 r. (koperta k. 6 akt sądowych), a więc z zachowaniem terminu jej wniesienia upływającego 10 grudnia 2013 r. Przechodząc do oceny zasadności skargi podkreślić trzeba, że ocena ta dotyczy tej części, która została złożona na piśmie, i której złożenie poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Porównanie treści wspomnianego wezwania z treścią pisemnej skargi wskazuje, że oba te pisma oparte zostały na tym samym zarzucie sprowadzającym się wyłącznie do podnoszonego naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Do tego zarzutu tylko ustosunkował się Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, o ile nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi, skoro zaskarżona uchwała planistyczna obejmowała obszar, na którym położne są grunty rolne stanowiące własność skarżącego, o tyle skarżący nie wykazał skutecznie, że ten jego interes prawny wywodzony z prawa własności został naruszony w sposób zarzucany w skardze wniesionej pismem z dnia 26 listopada 2013 r. Wbrew bowiem wywodom skarżącego, zaskarżona uchwała nie została podjęta w oparciu o uchwałę intencyjną podjętą w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego uchwałę Rady Gminy Malechowo Nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r., której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 354/11). Wprawdzie prawdą jest, że powyższym wyrokiem WSA w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Malechowo nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Malechowo dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach Malechowo, Malechówko, Karnice, Paproty-Paprotki, jednakże nie znajduje odzwierciedlenia w tytule i treści uchwały intencyjnej, tj. podjętej na podstawie art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr XIV/152/2011, twierdzenie skarżącego jakoby uchwała intencyjna została podjęta "w celu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Gminy Malechowo Nr XIII/119/2008 z dnia 5 lutego 2008 r.". Wskazana uchwała z dnia 20 grudnia 2011 r. została podjęta w sprawie "przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Malechówko, Malechowo, Karnice, Paproty-Paprotki, a zatem dotyczyła nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak trafnie zauważył to Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę, a nie była uchwałą w sprawie zmiany poprzedniego planu, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tym stanie faktycznym zarzut naruszenia art. 14 ust.1 u.p.z.p. w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Malechowo z dnia 6 września 2013 r. Nr XXIX/307/2013 jest chybiony, gdyż zaskarżona uchwała w taki zarzucany skargą sposób prawa nie narusza, a zatem nie można w tej sytuacji mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Powyższe stwierdzenie legło u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku, opartego o przepis art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi jako przedwcześnie wniesionej, ponieważ stoi na stanowisku, że wniesienie skargi na uchwałę, która została uchwalona, ale nie została jeszcze ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego jest dopuszczalne. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (vide wyroki NSA z dnia 13.03.2012 r., II OSK 596/12, II OSK 1738/06, II OSK 1132/08). II Co do rozstrzygnięcia w pkt II wyroku. W związku z tym, że na rozprawie skarżący podniósł nowe, znacznie dalej idące zarzuty naruszenia prawa, Sąd uznał, że ich rozpatrzenie w ramach wniesionej skargi jest niedopuszczalne. Po pierwsze, zarzuty te nie były przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wynikający z art. 101 ust.1 u.s.g. warunek wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszeń sformułowanych w tych zarzutach nie został spełniony, co pozbawiło ten organ możliwości załatwienia sprawy w granicach tych zarzutów we własnym zakresie, co jest istotą tego wezwania. Po drugie zarzuty te nie zostały sformułowane w skardze ani w piśmie procesowym w sposób umożliwiający przedstawienie ich organowi udzielającemu odpowiedzi na skargę i złożenie swoich wyjaśnień. W ocenie Sądu, taki sposób rozszerzenia skargi jest niedopuszczalny, gdyż stanowi obejście warunku formalnego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakim jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz godzi w obowiązek zapewnienia przez Sąd równowagi procesowej stron postępowania. W sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział obowiązkowego uczestnictwa stron na rozprawie, wnoszenie dopiero w dniu rozprawy do jej protokołu całkowicie nowych i dalej idących od podniesionych w pisemnej skardze zarzutów, musiałoby wiązać się z odroczeniem rozprawy, doręczeniem organowi tekstu nowych zarzutów celem udzielenia na nie odpowiedzi, co i tak nie konwalidowałoby braku formalnego tej części skargi w postaci nieobjęcia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust.1 u.s.g. odrzucić skargę w pozostałej części, przy czym z uwagi na wyżej opisaną zaistniałą sytuację procesową i treść wyroku w pkt I i II Sąd nie znalazł podstaw prawnych do zwrócenia skarżącemu kosztów postępowania nawet w części.