II SA/Sz 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 1. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na budowę i przebudowę kanalizacji deszczowej wraz z przepompownią wód deszczowych, budowę ogrodzenia wokół przepompowni o wys. [...] m na terenie położonym w rejonie ul. [...] - dz. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. A. (dalej powoływany jako: "Skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego P. B.. W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 7b, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywiódł, że jako właściciel nieruchomości dz. nr [...] obręb [...] jest stroną postępowania, gdyż na sąsiadującej działce [...] znajduje się odkryty rów melioracyjny, do którego odprowadzana jest woda z kanału znajdującego się na jego działce, a nadto z dz. nr [...] na której znajduje się R. O. D. "[...]" przedmiotowy rów prowadzony jest przez kolejne działki aż do ul. [...]. Podniósł, że ww. rów jest niedrożny, zaniedbany i zarośnięty oraz dochodzi do zalewania należącego do niego działki i budynku. Nadto wskazał, że [...] r. złożył wniosek do UM S. o uznanie za stronę przedmiotowego postępowania, lecz Organ [...] r. poinformował go, że nie jest stroną postępowania. Natomiast o decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] dowiedział się [...] r. 3. Wojewoda Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem ustawowym i zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które spowodowały przekroczenie, powoduje konieczność stwierdzenia przez organ, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przy czym termin ten wiąże wszystkie podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym. Organ dokonując analizy akt sprawy wywiódł, że decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] r. odebrana przez stronę postępowania [...] w dniu [...] r., stała się ostateczna [...] r., gdyż termin do wniesienia odwołania upłynął dnia [...] r. Stąd odwołanie wniesione przez P. B. w imieniu M. A., nadane na Poczcie Polskiej dnia [...] r., przekracza ustawowy termin wskazany w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, iż w sytuacji gdy podmiot niebiorący udziału w postępowaniu, wniósł odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to uznać należy, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego też obowiązkiem Organu jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności. Dalej Organ zaznaczył, że w świetle utrwalonego orzecznictwa, po upływie terminu do wniesienia odwołania osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, może skutecznie bronić się przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w trybie wznowienia. 4. Skarżący złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 134 w zw. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji Organu pierwszej instancji było niedopuszczalne, - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu i Skarżący nie znajdował się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w ramach inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, - art. 7, 8,10 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nienależyte ustalenie stanu faktycznego, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, dokonanie oceny stanu faktycznego bez analizy całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] r. złożył w Urzędzie Miasta S. zgłoszenie przystąpienia w charakterze strony do toczącego się postępowania dot. wydania pozwolenia na budowę przedsięwzięcia pn. "Przebudowa kanału deszczowego wraz z przepompownią wód deszczowych i melioracyjnych w rejonie ul. [...] w S.". W opinii Skarżącego, o byciu stroną postępowania decydował fakt, że jest właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], działki nr [...], obręb [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, że przez jego nieruchomość przechodzi rurociąg melioracyjny, który na sąsiadującej z jego nieruchomością działce nr [...] z obrębu [...] przechodzi w odkryty rów melioracyjny. Następnie, na kolejnych działkach odkryty rów przechodzi ponownie w rurociąg, który biegnie aż do ulicy [...]. Nadto zaznaczył, że wielokrotnie interweniował w sprawie zalewania jego posesji w Urzędzie Miasta i jego sprawa jest urzędnikom doskonale znana. Pomimo tego w dniu [...] r. otrzymał od Organu I instancji pismo, w którym odmówiono mu charakteru strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wskazując, że obszar oddziaływania obiektu dotyczył działek nr dz. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Zdaniem Skarżącego, wbrew odmiennym twierdzeniom Organu, ingerencja w przebudowę kanału ma wpływ na jego nieruchomość, zaś okoliczność, iż Urząd postanowił podzielić inwestycję na części, nie ma znaczenia dla charakteru budowli (budowla liniowa przebiegająca przez różne działki), czy też obszaru jej oddziaływania. Dalej Skarżący podkreślił, że odpowiedź z Urzędu przyszła w formie zwykłego pisma, a nie postanowienia. Tymczasem w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy organ uzna, iż żądanie udziału w postępowaniu w charakterze strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje również zastosowanie w sytuacji, gdy strona chce wstąpić do wszczętego już postępowania. Przesłanie petentowi pisma jako zwykłej odpowiedzi naruszyło zatem jego prawa, ale także uniemożliwiło mu skorzystanie z przysługującego środka odwoławczego przewidzianego w art. 61a § 2 k.p.a. Następnie Skarżący podniósł, że o wydaniu decyzji przez Organ I instancji został poinformowany dopiero w dniu [...] r., a zatem termin do wniesienia odwołania zaczął bieg od tego dnia i upłynął [...] r., co oznacza, że odwołanie zostało złożone w terminie. W ocenie Skarżącego, stosowanie terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia dokonanego do rąk innej ze stron, jest nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa, gdyż podmiot, który uznaje siebie za stronę określonego postępowania administracyjnego, lecz który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie. Nie zgodził się z argumentacją Organu, iż w danej sprawie wnioskodawca jest osobą, która nie brała udziału w postępowaniu, skoro swój udział zgłosił przed wydaniem decyzji oraz podniósł istotne okoliczności, na podstawie których ten status mu przysługiwał, a nadto aktywnie brał udział w postępowaniu. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując według powyższych kryteriów kontroli zaskarżonego postanowienia – w postępowaniu uproszczonym, wdrożonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że akt ten odpowiada prawu. 7. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie Wojewody Z. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącego od decyzji Organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto S. pozwolenia na budowę i przebudowę kanalizacji deszczowej wraz z przepompownią wód deszczowych oraz budowę ogrodzenia wokół przepompowni. 8. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie zaś do art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że organ II instancji po wpłynięciu odwołania obowiązany jest we wstępnej fazie zbadać, czy odwołanie zostało wniesione od decyzji nieostatecznej z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin ten liczy się według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona lub ogłoszona, zaś upływ ostatniego 14 dnia, uważa się za koniec terminu. Przy czym zgodzić należy się z Organem odwoławczym, że termin ten wiąże wszystkie podmioty występujące w postępowaniu administracyjnym, a zatem zarówno strony postępowania jak i podmioty nie uznane przez organ za stronę, a za takowe uważające się i występujące z odwołaniem. W rezultacie podmiot, który uważa się za stronę określonego postępowania, lecz do którego nie został dopuszczony, może złożyć odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu w postępowaniu biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku, gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji (por. Komentarz do art. 57 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), W. 2017 r., s. 902). Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji nie jest więc późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji (por. Komentarz do art. 57 k.p.a., w: Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski (red.), Warszawa 2016 r., s. 590). Wskazać trzeba, że w sytuacjach szczególnych ustawodawca nakazuje liczyć bieg terminu do dokonania określonych czynności w postępowaniu administracyjnym nie od dnia doręczenia decyzji, lecz od dnia uzyskania wiadomości o jej wydaniu. Ma to miejsce m.in. przy wznowieniu postępowania, w odniesieniu do strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 148 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe jest jednak postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i rozwiązanie przewidziane w art. 148 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do tego postępowania, a zatem nie może być przenoszone na grunt postępowania zwykłego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 683/11, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Op 419/12, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji od dnia doręczenia dokonanego stronie wynika wprost z art. 129 § 2 k.p.a. i nie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, lecz ma funkcję gwarancyjną polegającą na wyznaczeniu okresu, w którym aktualne pozostaje uprawnienie do zaskarżenia decyzji. Upływ terminu do wniesienia odwołania powoduje wygaśnięcie uprawnienia do wywiedzenia odwołania i skutkuje "ostatecznością" decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast złożenie odwołania od takiej decyzji niewątpliwie uznać należy za bezskuteczne. Z tych też względów Sąd podziela stanowisko Organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu jako strona, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania, a więc od decyzji ostatecznej, obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie również reprezentowany jest pogląd, że podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został uznany za stronę postępowania i któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla którejkolwiek ze stron tego postępowania, którym decyzję tę doręczono. Przyjmuje się także, że po upływie tego terminu, podmiot uważający się za stronę pominiętą w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może jedynie żądać wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jeśli wniesie w tych warunkach odwołanie organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż dotyczy ono decyzji ostatecznej (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15 , wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 480/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 976/17 czy wyrok WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 511/14). 9. Zdaniem Sądu, trafnie wywiódł Organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja warunkująca wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez Skarżącego odwołania. Analiza akt administracyjnych potwierdza, że Skarżący nie został uznany przez Organ I instancji za stronę toczącego się z wniosku Gminy Miasto S. postępowania. Dlatego też decyzja z dnia [...] r. nie została mu doręczona. W takiej sytuacji, na co wskazano już wyżej, termin do wniesienia odwołania nie mógł być liczony od dnia dowiedzenia się przez Skarżącego o wydaniu decyzji, lecz od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania. Jak wynika z prawidłowych ustaleń Organu, decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została doręczona stronie (tj. [...] Sp. [...] S.) w dniu [...] r. Stąd 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] r., a zatem od dnia [...] r. decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast Skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] r. (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc po terminie. 10. Niewątpliwie rozpatrzenie takiego odwołania jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.). Tymczasem decyzja ostateczna, może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. Słusznie wywiódł Organ, że w przypadku upływu terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić swego interesu prawnego poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 688/17, WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2260/14, NSA z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1624/13). 11. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. jest chybiony, zaś argumentacja Skarżącego wskazująca na okoliczności przemawiające za byciem stroną postępowania w żaden sposób nie podważa legalności zaskarżonego postanowienia. Dla podstaw stwierdzenia niedopuszczalności odwołania istotne znaczenie miały tylko dwie kwestie. Po pierwsze, że Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Organem I instancji, gdyż został uznany za stronę postępowania, a po drugie, że wniósł odwołanie po terminie przewidzianym dla stron postępowania. Prawidłowość powyższych ustaleń nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, zaś kwestia legitymacji Skarżącego do bycia stroną nie była w ogóle przedmiotem rozważań w postanowieniu objętym skargą, a tym samym nie może być również przedmiotem kontroli Sądu. Odróżnić bowiem trzeba, czego nie dostrzega Skarżący, okoliczność uznania przez Organ I instancji, że danym podmiot nie posiada przymiotu strony od prawidłowości tego uznania, która to prawidłowość nie podlega w niniejszej sprawie ocenie. 12. Dodać należy, że to Organ z urzędu ustala, kto jest stroną postępowania, zaś składane przez Skarżącego wnioski o przystąpieniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie mają charakteru decydującego. Co więcej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości orzekania w formie postanowienia o uznaniu bądź nie uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, podstawy do wydania takiego postanowienia nie da się wywieść z art. 61a k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie odmowy wszczęcia postępowania. Nie znajduje zatem zastosowania w sytuacji, gdy strona chce wstąpić do wszczętego już postępowania. 13. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.