II SA/Sz 279/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]/18 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego L. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. pełnomocnik L. B. wystąpił ze skargą na zarządzenie nr 781/2376/18 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Koszalinie, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Skarżonemu zarządzeniu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: 1. art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z uwagi na brak jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, mimo iż jako akt prawa miejscowego podlegało ono takiej publikacji, 2. art. 7 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ustalenie w § 5 Zarządzenia dziesięcioletniego okresu, w którym grób nie może być użyty do ponownego pochowania zwłok, podczas gdy minimalny okres takiego zastrzeżenia wynosi 20 lat. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący w 2021 roku uiścił na rzecz gminy opłatę za przedłużenie prawa do grobu zastrzegając, iż grób jego matki i pierwszej małżonki ojczyma nie może zostać ponownie wykorzystany. Posiada zatem interes prawny w wykazaniu nieważności wskazanych zarządzeń Prezydenta Miasta Koszalina, gdyż na podstawie owych zarządzeń nałożono na skarżącego obowiązek wniesienia opłaty kształtując sytuację majątkową skarżącego. Jak wywiedziono dalej, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zarządzenie organu wykonawczego gminy, jakim jest w tym wypadku Prezydent Miasta Koszalina, ustalające wysokość opłat cmentarnych, stanowi akt prawa miejscowego i jako takie musi być opublikowane w dzienniku urzędowym właściwego województwa. Brak takiej publikacji stanowi na tyle istotne uchybienie, iż zarządzenie takie winno zostać uznane za nieważne ze skutkiem wstecznym. Jako żądanie ewentualne, na wypadek braku podstaw do stwierdzenia nieważności w wyniku braku publikacji kwestionowanych zarządzeń w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, skarżący podniósł, iż § 5 zarządzenia nr 781/2376/18 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 5 lipca 2018 roku w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Koszalinie jest niezgodny z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z ustawą zastrzeżenie "przedłużające" prawo do grobu ma skutek na lat 20 i możliwe jest jedynie przedłużenie tego okresu na podstawie art.7 ust.4 ustawy. Zatem przepis kwestionowanego zarządzenia umożliwiający skrócenie okresu przedłużającego prawo do grobu do lat 10 jako sprzeczny z powszechnie obowiązującym przepisem ustawy, jest nieważny, albowiem akt prawa miejscowego nie może naruszać przepisów rangi ustawowej. Jak wyjaśniono dalej, w stosunku do skarżącego zastosowano właśnie skrócenie okresu przewidzianego ustawą (co wynika z treści faktury i adnotacji na niej), zatem w tym skarżący upatruje naruszenie swojego interesu prawnego, gdyż bardziej niekorzystnie ukształtowano jego sytuację prawną niż przy zastosowaniu przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Koszalina wniósł o jej oddalenie. Jak wywiódł Prezydent Miasta. Organ nie dokonując publikacji przedmiotowych aktów kierował się szerokim orzecznictwem sądów administracyjnych, które istniało w dniu wydania aktu, a które pozwalało na przyjęcie poglądu, że tego typu akty nie stanowią przepisów prawa miejscowego, a co za tym idzie, nie podlegają publikacji w odpowiednim dzienniku urzędowym. Takie stanowisko można wywnioskować z orzeczeń: wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06. Natomiast w zakresie zarzutu niezgodności §5 zarządzenia nr 781/2376/18 Prezydenta Miasta Koszalina z art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych organ ocenił, iż zarzut jest wynikiem nieporozumienia. Jak wyjaśnił, §5 Zarządzenia w żaden sposób nie narusza i nie modyfikuje bezwzględnie obowiązujących przepisów zawartych w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także nie modyfikuje ustawowej zasady zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Regulacja zawarta w art. 5 zarządzenia ma ten skutek, że dysponent grobu który po upływie 20 lat od pochowania (co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy) wyraża zastrzeżenie prawa do grobu, może wnieść opłatę za okres inny niż dwadzieścia lat. Nadmieniono w tym zakresie, że 10 letni okres z §5 zaskarżonego aktu dotyczy tylko i wyłącznie przedłużenia prawa do istniejącego grobu i nie wiąże się z "ponownym użyciem grobu", o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Natomiast z dołączonego do odpowiedzi na skargi pisma pt. Stanowisko Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Koszalinie wskazano, iż możliwość wniesienia zastrzeżenia przez opiekuna grobu do użycia przez zarządcę cmentarza grobu do ponownego pochówku na okres 10 lat nie jest sprzeczna z zapisami ustawy i została ustalona na zapotrzebowanie społeczne, szczególnie osób mniej zamożnych, których nie stać było na jednorazowe przedłużenie na kolejne 20 lat prawa do grobu, po upływie pierwszych 20 latach od pochówku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Sąd rozpatrywał sprawę w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W odniesieniu do organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał/zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały/zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał/zarządzeń (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu poddane zostało zarządzenie Prezydenta Miasta Koszalina w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Koszalinie. Nie jest przy tym sporne, iż powyższe zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem jak uznał organ administracji nie było takiego obowiązku. Kluczowe znaczenie dla kwalifikacji prawnej tego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, które nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Analiza postanowień kontrolowanego zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina prowadzi do wniosku, że na podstawie tego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza. Adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny (normy zawarte w akcie zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w tym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za korzystanie z cmentarza, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych; oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego podejmowane w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych stanowią akty prawa miejscowego (zob. wyroki NSA: z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1706/16, z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2868/17, z 19 czerwca 2019 r.). Nie jest zatem trafne stanowisko organy administracji wyrażone w odpowiedzi na skargę jakoby sądy administracyjne istniejące w dacie wydawania badanego aktu administracyjnego prezentowały pogląd, że tego typu akty jako poddany aktualnie ocenie nie stanowią przepisów prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro zatem - jak wyżej przesądzono - zaskarżone zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winno było zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. W konsekwencji, ze wskazanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powinność ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Co do zasady, akt taki opublikowany akt prawny wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 ustawy dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Na marginesie warto wskazać, iż już po wniesieniu rozpatrywanej skargi, w dniu 21 marca 2022 r., Prezydent Miasta Koszalin wydał Zarządzenie nr 589/1949/22 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Koszalinie, które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z 20022 r. poz. 1263). Wejście w życie powyższego aktu z dniem 12 kwietnia 2022 r. a w następstwie powyższego uchylenie na mocy jego § 7 zarządzenia Nr 781/2375/18 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Koszalinie, zmienione zarządzeniem Nr 785/2390/19 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 11 lipca 2018 r. oraz zarządzeniem Nr 356/1232/20 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 17 grudnia 2020 r. nie uczyniło niniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżony akt został uchylony przez sam organ, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mógł on bowiem być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego ten akt (wyroki NSA: z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11; z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08; z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Uchylenie badanego aktu prawa miejscowego nie uniemożliwia Sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie Zarządzenia wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołał zakwestionowany akt prawny. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia organ pobierał opłaty za korzystanie z cmentarzy, zatem wywołało ono skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do stanowiska stron dotyczących regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione z dnia 25 stycznia 2017 r., w którym wyjaśniono, iż istota regulacji zawartej w art. 7 ustawy dotyczy zasad określających możliwości ponownego użycia grobu, a podstawowa zasada zawarta jest w ust. 1, zgodnie z którą grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat. Celem tej zasady jest zapewnienie przede wszystkim poszanowanie ludzkich zwłok i miejsca ich pochowania przez określony czas. Należy zwrócić uwagę na sposób sformułowania tego 20 letniego okresu, mianowicie ustawodawca stanowi, że grób nie może być ponownie użyty przed upływem 20 lat, wprowadza zatem pewien minimalny okres czasu, w czasie którego ponowne użycie grobu nie jest możliwe. Natomiast ustawodawca nie wypowiada się w kwestii dotyczącej maksymalnego okresu czasu, w czasie którego ponowne użycie grobu byłoby wyłączone. To stwierdzenie koresponduje z treścią art. 7 ust. 4 ustawy, który stanowi, że dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Tym samym ust. 1 art. 7 ustawy zawiera normę o charakterze semiimperatywnym, a więc normę jednostronnie obowiązującą, a to oznacza, że zawarty w niej okres 20 letni może być zmieniony, ale zmiana ta może polegać tylko na wydłużeniu tego okresu, natomiast nie można skrócić okresu 20 letniego, albowiem okres ten zapewnia ustawowy minimalny czas ochrony grobu przed ponownym jego użyciem. Przytoczone powyżej stanowisko NSA, jawiące się jako przekonujące miałoby zastosowanie w badanej sprawie, gdyby Zarządzenie nie podlegało unieważnieniu w całości z przyczyn podanych na wstępie. Mając na względzie, iż niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone Zarządzenie, miało charakter istotnego naruszenia norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).