II SA/Sz 835/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata A. N. wynagrodzenie w kwocie [...] zł, obejmujące należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą przyznania M. P. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było przekroczenie powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez M.P. o więcej niż 30%, albowiem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Skoro powierzchnia lokalu nr [..] położonego w S. przy ul. [...] wynosi [...] m2 , to jest to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca [...] m2 . W tej sytuacji M. P. dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym M.P. wskazywała na prawidłowość - wbrew twierdzeniom organu I instancji- przedłożonych dokumentów oraz przedstawiła argumentację dotyczącą korzystania z prawa do oddzielnego pokoju niezależnie od ilości osób wspólnie zamieszkujących, Kolegium stwierdziło, że organ może orzekać w kwestii dodatków mieszkaniowych wyłącznie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa a odmowa przyznania dodatku z braku podstawy prawnej do jego przyznania jest uzasadniona. Organ odwoławczy podał również, że do obliczeń związanych z powierzchnią mieszkania przyjął dane z zaświadczenia Spółdzielni w Szczecinie z dnia [...] r. wydanego w związku z ubieganiem się przez M. P. o dodatek mieszkaniowy. Z zaświadczenia tego wynika, że powierzchnia zajmowanego przez nią lokalu wynosi [...] m2 natomiast podana przez stronę we wniosku o przyznanie dodatku powierzchnia [...] m2 nie mogła zostać uwzględniona. Kolegium podało również, że nie mogło uwzględnić wniosku odwołującej się ze względu na jej trudną sytuację materialną i stan zdrowia, bowiem decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany a warunki przyznania tego świadczenia oraz jego wysokość zostały precyzyjnie ustalone przez ustawodawcę. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na uchybienie terminu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podała, że odwołalnie wniosła w dniu [...] r., natomiast decyzja organu odwoławczego zapadła w dniu [...] r. Skarżąca zarzucała naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie zasady równości pomiędzy urzędem i obywatelem. W przekonaniu M. P. zaskarżona decyzja jest krzywdząca, tendencyjna, niemerytoryczna i nacechowana złą wolą. Decyzje organów obu instancji są niezgodne ze stanem faktycznym oraz dyskryminują osoby ubogie i niepełnosprawne. Z powyższych względów domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że odwołalnie skarżącej wpłynęło do organu w dniu [...] r., natomiast decyzja została wydana w dniu 9 lipca 2014 r., czyli w terminie określonym w art. 35§3 K.p.a. Podniosło również, powołując się na stanowisko doktryny, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych jest jedną z ustaw konkretyzujących cele określone w art. 75 Konstytucji RP a reguły zawarte w tym przepisie nie nadają się do bezpośredniego stosowania i nie wynikają z nich bezpośrednio prawa podmiotowe. Na rozprawie w dniu [...] r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wskazał na rozbieżne stanowisko sądów administracyjnych w kwestii uwzględniania prawa do odrębnego pokoju dla osoby samotnej, ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, natomiast skarżąca podkreśliła, że warunki dochodowe jakie określa ustawodawca są dyskryminujące dla osób o niskich dochodach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organów orzekających w sprawie. Oznacza to, że wbrew żądaniu skarżącej, nie może przyznać jej prawa do dodatku mieszkaniowego, jak również nie mógłby jej tego prawa – gdyby zaistniały takie okoliczności- pozbawić. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sądowa ocena legalności zaskarżonej decyzji dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz.966 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego określone zostały jednoznacznie. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni użytkowej lokalu. Powyższe oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje odmowę przyznania dodatku. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżąca składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazała, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez nią lokalu wynosi [...] m², w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni [...] m² oraz, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i ma prawo do oddzielnego pokoju. Dane te zostały potwierdzone przez zarządcę budynku- Spółdzielnię. Skarżąca przedstawiła także deklarację o wysokości dochodów, za okres obejmujący miesiące [...] r., z której wynika, iż jedynym źródłem jej utrzymania jest stała renta z tytułu niezdolnoścido pracy w kwocie [...] zł miesięcznie. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że skarżąca nie spełnia warunku dotyczącego nieprzekroczenia wyznaczonej przez ustawodawcę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Powierzchnię tę, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, określa art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dla 1 osoby nie może ona przekraczać 35 m². Stosownie natomiast do treści ust. 5 tego artykułu dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż o 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając dane wskazane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego należało przyjąć, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % bowiem M.P. zamieszkuje w lokalu o powierzchni użytkowej [..] m², a powierzchnia pokoi i kuchni wnosi [...] m², co stanowi 80,11%. Skarżąca jest osobą samotną, a jak wyżej wskazano - w myśl art. 5 ust. 1 ustawy - normatywna powierzchnia na jedną osobę wynosi 35 m². Dopuszczalna granica powierzchni dla gospodarstwa strony, przy której przysługuje dodatek wynosi [...] m² (35 m² + 30% tej powierzchni). Powierzchnia użytkowa tego mieszkania przekroczyła zatem powierzchnię normatywną o [...] m². Skoro więc nastąpiło przekroczenie powierzchni o [..] m², to słusznie zdecydowały organy orzekające w sprawie, że dodatek mieszkaniowy skarżącej nie przysługuje. Skarżąca podnosiła zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze do Sądu, zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 5 ust. 3 ustawy polegający na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i posiada na tę okoliczność stosowne zaświadczenie, w sytuacji gdy osoba ta zamieszkuje sama i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Podkreślić należy, że ani to organ II instancji oraz Sąd nie kwestionują prawa M.P. do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, które to prawo wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w z dnia [...] r. Zaistniał jednakże spór co do zastosowania tego prawa, czyli możliwości korzystania przez skarżącą z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w sytuacji ubiegania się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie bez znaczenia w tej kwestii jest fakt, że skarżąca samotnie zajmuje lokal mieszkalny, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Analizując przepis art. 5 ust. 3 powołanej ustawy zauważyć należy, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja, odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o [...] m². Sformułowanie "oddzielny pokój" ma sens tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. W razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Nie można twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który to organ, dysponując złożonym przez stronę orzeczeniem powiatowego zespołu stwierdzającego niepełnosprawność połączoną z wymogiem zamieszkiwania w oddzielnym pokoju winien ocenić ten dowód w odniesieniu do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza to, iż jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, a więc zamieszkująca samotnie nie dzieli lokalu z innymi osobami, bowiem ma do swojej wyłącznej dyspozycji wszystkie pomieszczenia w tym lokalu. Nie istnieje w takim przypadku potrzeba wyodrębniania pomieszczenia dla osoby niepełnosprawnej, które zapewniałoby tej osobie właściwe warunki bytowe. Celem przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Stosowanie w takiej sytuacji wielkości normatywnej przewidzianej w art. 5 ust. 1 ustawy, pozbawiłoby prawa do dodatku lub też do przyznania go w odpowiednio zwiększonej kwocie osoby uprawnione zamieszkujące z niepełnosprawnym, wymagającym oddzielnego pokoju. Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z art. 69 Konstytucji RP. Przedstawione rozumienie wykładanej normy prawnej zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in., z dnia 15 lutego 2006 r., I OSK 565/06; 14 lipca 2010 r., I OSK 321/10; 2 września 2010 r., I OSK 10/10; 5 października 2010 r., I OSK 804/10; 23 listopada 2010 r., I OSK 1037/10 , 10 maja 2012 r., I OSK 2014/11; (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), i które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej dwukrotnie rozpoznając skargi kasacyjne dotyczące skarżącej jednoznacznie wypowiedział się co do wykładni art. 5 ust. 3 ustawy ( wyroki z dnia 14 lipca 2010 I OSK 929/10, z dnia 23 sierpnia 2012 r. I OSK 73/12) i orzeczenia te, jak to zostało wyżej zaprezentowane, wykładają rozumienie wykładanej normy prawnej. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących "uchybienia terminu przez SKO", jak to określiła skarżąca, przy wydawaniu decyzji, stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny, albowiem decyzja organu odwoławczego została wydana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i nie przekroczył on miesiąca od daty wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do Kolegium. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. O wynagrodzeniu pełnomocnika, ustanowionego na zasadzie prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy.