II SA/Sz 984/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę G.K., poinformował pisemnie Wójta Gminy, że w [...] R.Z. i F.Z. wycięli trzy drzewa iglaste, z terenu działki nr ewidencyjny [...] obręb [...]. Na podstawie rejestru gruntów organ ustalił, że działka nr [...], znajduje się przy ul. [...] w [...] i jest współwłasnością G.K. i R.Z. Organ przeprowadził wizję lokalną w terenie, podczas której nie stwierdził na działce pniaków ani karpin innych drzew, a jedynie ścięcie wierzchołka jednego drzewa iglastego. Przesłuchał także F.Z. w charakterze strony. W toku postępowania administracyjnego G.K. przedłożył organowi dokumentację fotograficzną oraz zgłaszał pisemnie swoje stanowisko, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "K.p.a.", w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), Wójt Gminy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, z terenu działki nr [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Jak zauważył organ, F.Z. podczas przesłuchania oświadczył, że usunięte kilka lat temu drzewa, to młoda roślinność w wieku do 5 lat, na którą nie było wymagane uzyskanie zezwolenia, a w 2013 r. nie wykonywał żadnych wycinek drzew rosnących na działce nr [...] w [...]. Organ uznał, że dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez G.K. nie dostarczyła jednoznacznej informacji o wieku ściętych drzew ani dacie jej sporządzenia. Według organu, powołanie biegłego z zakresu ochrony przyrody celem sporządzenia opinii w sprawie, nie było zasadne. Biorąc pod uwagę, materiał przedstawiony przez G.K. oraz brak innych dowodów, iż usunięto drzewa w wieku powyżej 10 lat, organ uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. G.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie: 1) art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, 2) art. 85 w zw. z art. 79 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzonych oględzinach, przez co została pozbawiona możliwości udziału w czynnościach podejmowanych przez organ, 3) art. 86 w zw. z art. 79 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzonym dowodzie z przesłuchania strony, przez co została pozbawiona możliwości udziału w czynnościach podejmowanych przez organ, 4) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a to poprzez naruszenie przepisów opisanych w pkt 2 i 3, 5) art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., poprzez dwukrotne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, 6) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnienia przyczyn, dla których F.Z. został uznany za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie wywołane odwołaniem G.K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, Kolegium stwierdziło, że brak jest interesu prawnego po stronie odwołującego się w postępowaniu prowadzonym w sprawie w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie tej, jak zauważył organ odwoławczy, jako sprawcy wycięcia drzew wskazani zostali R.Z. i F.Z. Organ odwoławczy podał, że podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn., akt II OSK 428/06, postanowienie NSA z 23 października 2009mr,m sygn. akt II OZ 908/09), że interes prawny w sprawach, gdzie wymierzana jest kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia ma jedynie podmiot, który popełnił czyn zagrożony karą pieniężną przez ustawę. Zdaniem Kolegium, okoliczność, że G.K. jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...], z terenu której drugi współwłaściciel R.Z. oraz jego ojciec F.Z. mieli usunąć drzewa bez zezwolenia, nie legitymuje odwołującego się do udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej tym osobom, brak mu bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Reasumując organ odwoławczy uznał, iż odwołującemu nie można przypisać przymiotu strony, co oznacza, że nie posiada on także legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. G.K. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 88 i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, przez co organ odwoławczy niezasadnie podjął decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na podstawie odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Według skarżącego, ukształtowane orzecznictwo sądowe przyjmuje, że właściciel nieruchomości – poza przypadkiem, o którym mowa w art. 83 ust. 1 a ustawy o ochronie przyrody, ma interes prawny w domaganiu się podjęcia przez właściwy organ administracji działań zmierzających do ustalenia sprawcy zachowań, wskazanych w art. 88 ust. 1 ww. ustawy oraz spowodowanych przez niego szkód (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 969/11). Skarżący powołał się również na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 316/11, podnosząc, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w toczącym się postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę G.K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W sprawie istotne jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosowało przepis z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umożliwiający wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przesłanką wydania tego rodzaju decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która może mieć miejsce w przypadku cofnięcia odwołania oraz w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zatem przez podmiot, który nie dysponuje interesem prawnym. Według organu odwoławczego, ostatnia z powołanych przesłanek była przyczyną wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, czyli oparty na przepisie prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie konieczne jest ustaleniem, czy G.K. legitymuje się interesem prawnym do kwestionowania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie toczyło się w związku z informacją o usunięciu przez R.Z. i F.Z., bez wymaganego prawem zezwolenia, trzech drzew z działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżący jest współwłaścicielem działki, na której miało dojść do usunięcia drzew bez zezwolenia, drugim współwłaścicielem tej działki jest R.Z. Podstawę materialnoprawną do określenia odpowiedzialności administracyjnej za czyny wyżej powołane, stanowi art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. Sąd uznaje za zasadne twierdzenie, organu odwoławczego, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, może być podmiot, wobec którego toczyło się postępowanie o czyn wyżej wskazany, za który ustawodawca przewidział karę, a więc w tej sprawie R.Z. i F.Z. Nie może być natomiast uznany za stronę w takim postępowaniu inny podmiot, jak właściciel nieruchomości, czy osoba informująca o popełnieniu czynu. Efektem prowadzenia takiego, jak wyżej postępowania administracyjnego, może być jedynie wydanie decyzji o nałożeniu na sprawcę kary, ewentualnie o umorzeniu postępowania w przypadku braku istnienia podstaw do jej nałożenia. Kierując się powyższym, sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie stronami postępowania są R.Z. i F.Z. Natomiast za stronę postępowania nie mógł być uznany G.K., który nie ma interesu prawnego, z którego mógłby wywieść umocowanie do udziału w powołanym postępowaniu administracyjnym, w tym do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętego drzewa, czy krzewu. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana jest bowiem w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Powyższą tezę, która w ocenie sądu zasługuje na pełną aprobatę, wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14 (opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym będącym stroną postępowania, jest wyłącznie posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń, który - co wymaga podkreślenia – dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę. Nie może być uznany za stronę w takim postępowaniu inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r. II OSK 428/06; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK2406/10; wyroki WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1189/06, z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1565/09, z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 587/14 – opublikowane w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela wyżej prezentowane poglądy i uznaje, że na gruncie tejże sprawy nie zasługują na aprobatę tezy, jakie wywiódł skarżący na podstawie orzeczeń cytowanych w treści skargi, że właściciel nieruchomości, z inicjatywy którego zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, ma również interes prawny w takiej sprawie. Zdaniem sądu, powiadomienie organu pierwszej instancji przez G.K. o zaistniałym delikcie, obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, co nie oznacza, że w zakres stron postępowania winien być skarżący włączony. G.K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, został pouczony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także doręczono mu decyzję z dnia [...], jednakże – w ocenie sądu - były to działania organu pierwszej instancji nie do końca przemyślane i nie przesądzające o przymiocie strony, który winien być każdorazowo badany przez organ, również na etapie postępowania odwoławczego. Doręczenie decyzji nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1420/11, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i skutecznie kwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez nie statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki organizacyjnej nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 K.p.a., jak trafnie zauważył, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (opubl. w Lex nr 54752). W świetle przedstawionych wyżej rozważań, sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo postąpił, podejmując się w pierwszej kolejności ustalenia interesu prawnego wnoszącego odwołanie G.K. od decyzji organu pierwszej instancji. Ustalenia organu odwoławczego w zakresie braku przymiotu strony po stronie odwołującego się były również prawidłowe, co uzasadniało podjęcie przez Kolegium decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się tym samym niezasadne, gdyż wydana decyzja odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.