II SAB/Sz 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. z dnia 21 października 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia Obrona Zwierząt jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że złożonym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 21 października 2017 r. Stowarzyszenie Obrona Zwierząt zwróciło się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) i w ramach tego udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich) 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? Stowarzyszenie wniosło ponadto o udostępnienie treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. Zwróciło się o przekazanie żądanych informacji na podany we wniosku adres elektronicznej skrzynki pocztowej. Odbiór wiadomości Gmina potwierdziła w dniu 21 października 2017 r. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. Stowarzyszenie wystosowało skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wójta Gminy wnosząc o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku z dnia 21 października 2017 r., stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podało, że od kilku lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym Stowarzyszenie wskazało, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Skarżący podkreślił, że wykorzystał Elektroniczną Platformę usług Administracji publicznej i wniosek złożył na skrytkę przypisaną Urzędowi Gminy R.. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy poinformował, że udzielił w dniu 3 listopada 2017 r. i przesłał drogą elektroniczną zgodnie ze wskazaniem we wniosku na skrzynkę epuap. W załączeniu przesłano odpowiedz wraz z potwierdzeniem nadania. Następnie w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że odpowiedz na wniosek Stowarzyszenia została przygotowana przez osobę merytoryczną pełniącą obowiązki Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska w dniu 3 listopada 2017 r. i przekazała do wysłania przez epuap zgodnie z wnioskiem strony informatykowi Urzędu Gminy. Urząd Gminy nie dysponuje Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia dla tego dokumentu. Z wyjaśnień informatyka wysyłające pismo wynika, że wiadomość została przesłana wnioskodawcom. O czym świadczy raport doręczenia (widniejący pod przedmiotową wiadomością) oraz złożenie prawidłowego podpisu elektronicznego niezbędnego do wysłania wiadomości drogą epuap (data 3 listopada 2017 r.; godz. 11:02). Wskazano także, że wiadomość ta ma obecnie w platformie epuap status dokumentu wysłanego w trybie przedłożenia. W historii przedmiotowego dokumentu, można odczytać informację, że wiadomość ta została wysłana 3 listopada 2017 r. o godzinie 11:02 (w załączeniu zrzut ekranu na skrzynkę epuap oraz historia dokumentu). Ponadto wskazano, że informatyk wyjaśnił, że sytuacje związane z wysyłaniem wiadomości bez zwrotnego urzędowego poświadczenia miały wcześniej miejsce i być może są związane z problemem leżącym po stronie serwisu epuap. Wójt Gminy podniósł także, że nie zignorował przesłanego wniosku, wręcz przeciwnie przygotowano odpowiedź na wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami i przesłano zgodnie z sugestia wnioskodawcy. Podkreślił, że w latach wcześniejszych, kiedy to Stowarzyszenie przesyłało wnioski drogą e-mail, również występował problem z odebraniem wiadomości zwrotnej. Ponadto, do czasu złożenia skargi na bezczynność Wójta Gminy skarżąca nie zwróciła się do urzędu z żadnym ponagleniem bądź informacją , że nie otrzymała odpowiedz na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Stowarzyszenia Obrony Zwierząt z dnia 21 października 2017 r. Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, nieodpowiadający treści żądania bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione, np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności. Strona wnioskiem z dnia 21 października 2017 r. złożył drogą elektroniczną — za pośrednictwem ePUAP do Gminy R. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz.U.2017.1840 j.t. Strona wniosła o doręczenie jej żądanej informacji na skrzynkę ePUAP. Doręczenie wniosku w dniu 21 października 2017 r. potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Jednak pomimo upływu ustawowych terminów do udzielenia odpowiedzi do dnia złożenia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Wójt Gminy poinformował, że udzielił w dniu 3 listopada 2017 r. i przesłał drogą elektroniczną zgodnie ze wskazaniem we wniosku na skrzynkę epuap. W załączeniu przesłał odpowiedź wraz z potwierdzeniem nadania. Następnie w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia została przygotowana przez osobę merytoryczną pełniącą obowiązki Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska w dniu 3 listopada 2017 r. i przekazana do wysłania przez epuap zgodnie z wnioskiem strony informatykowi Urzędu Gminy. Urząd Gminy jednak nie dysponuje Urzędowym Poświadczeniem Doręczenia dla tego dokumentu. Zdaniem Wójta wystarczający jest raport doręczenia oraz złożenie prawidłowego podpisu elektronicznego niezbędnego do wysłania wiadomości drogą epuap (data 3 listopada 2017 r.; godz. 11:02). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w istocie nie było kwestionowane przez strony, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Mając na uwadze przytoczone regulacje bezsporne jest, że na gruncie niniejszej sprawy informacja winna zostać udostępniona zgodnie z wnioskiem za pośrednictwem e PUAP. W konsekwencji czynność udostępniania żądanej informacji publicznej należy ocenić w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (t.j. Dz.U.2018 poz. 180). Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń natomiast za udostępnienie nadawcy poświadczenia przedłożenia uważa się w szczególności jego przekazanie do pozostającej w dyspozycji odbiorcy poświadczenia skrytki w ramach systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego służącego do obsługi doręczeń. Jak stanowi § 14 pkt 5 tego rozporządzenia, udostępnione przez system informatyczny podmiotu publicznego poświadczenie doręczenia, w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia, zawiera datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego. Natomiast § 16 rozporządzenia stanowi, że po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: 1) udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; 2) udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że tak wygenerowane poświadczenie doręczenia stanowi dowód na realną możliwość zapoznania się adresata z treścią pisma. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 3 (zd. pierwsze) rozporządzenia, doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Poświadczenie doręczenia jest zatem niezaprzeczalnym urzędowym poświadczeniem odbioru. Należy stwierdzić, że urzędowego poświadczenia przedłożenia nie sposób podważyć oświadczeniem organu, iż korespondencja została nadana . Przedłożone również pismo nie mogło stać się wystarczającym dokumentem potwierdzającym skuteczność doręczenia. Należy podkreślić, że rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej przez Wójta Gminy do skarżącego Stowarzyszenia. W konsekwencji Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Obrony Zwierząt w J. z dnia 21 października 2017 r. poprzez prawidłowe udostępnienie informacji za pośrednictwem e PUAP albowiem uznał, że brak jest w aktach dowodu na dokonanie tej czynności. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.03.2013 r. sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10.04.2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11.10.2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16.05.2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została błędnym przekonaniem organu, że informacja została udostępniona za pomocą sytemu teleinformatycznego. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków przez organ. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 października 2017 r. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając kwotę [...]zł.