I SA/Wa 1154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] marca 1985 r. nr [...]. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Decyzją z [...] marca 1985 r. nr [...] Naczelnik Gminy K. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. gm. K., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 7117 m2, stanowiącej własność W. P. Pismem z [...] marca 2018 r. R. M. (spadkobierczyni W. P.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] marca 1985 r. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy K. Od tej decyzji odwołanie złożyła R. M. Po jego rozpatrzeniu Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2019 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkowym środkiem kontroli, podważającym generalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych i jako taki powinien być stosowany jedynie w ewidentnych przypadkach, przy wystąpieniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył , że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowaną decyzję. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K., a zatem spełnione zostały wymagania zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Zostały też spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa drogi relacji R,- K,, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C, z [...] listopada 1976 r. Cel ten niewątpliwie mieścił się w pojęciu użyteczności publicznej, a nadto był też zadaniem określonym w zatwierdzonym planie gospodarczym. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał kolejne przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. uznając, że nie zostały one naruszone w stopniu rażącym w postępowaniu zakończonym decyzją z 12 marca 1985 r. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 18 oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Minister zauważył, że z całokształtu okoliczności sprawy (w szczególności z faktu dołączenia do akt sprawy aktu notarialnego z [...] czerwca 1984 r. rep. [...] nr [...] oraz kierowania wszelkiej korespondencji na adres [...], a zatem na adres zamieszkania nie tylko B. P., ale też W. P.) wynika, że W. P. brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Następnie Minister wskazał, że z zachowanego w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] listopada 1977 r. wynika, że B. P. oraz W. P. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonej we wsi R. gm. K., poz. rej. [...] o pow. 2,6970 ha. Jak wynika z akt sprawy, B. P. zmarł [...] lipca 1982 r. Należący do niego udział w nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania wywłaszczeniowego nabyli żona W. P. oraz syn S. P., oboje po 1/ 4 części zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z 23 września 1983 r, sygn. akt II Ns 1018/83. Współwłasność przedmiotowej nieruchomości została zniesiona aktem notarialnym z 27 czerwca 1984 r. rep. [...] nr [...], na mocy którego W. P. otrzymała działkę nr [...] o pow. 2 ha 10 m2, natomiast S. P. otrzymał działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6960 m2 . Pismem z [...] lutego 1984 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. skierowała do B. P. ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w R. o łącznej powierzchni 7117 m2, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], za cenę 105.467 zł, bowiem w tej dacie nie dysponowała jeszcze wiedzą o śmierci B. P. Informacja o śmierci B. P. wpłynęła do akt postępowania wywłaszczeniowego po dniu [...] czerwca 1984 r., tj. po dniu sporządzenia aktu notarialnego z [...] czerwca 1984 r., w którym wprost wskazano na fakt śmierci B. P. Naczelnik Gminy K. prawidłowo zatem orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R., stanowiącej własność W. P. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Ale mając na względzie niekompletność dokumentacji archiwalnej sprawy stwierdził, że brak protokołu z rozprawy sam przez się nie dowodzi, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób. Z treści kwestionowanej decyzji z [...] marca 1985 r. wynika, że została ona wydana po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej. Ale nawet ewentualny brak rozprawy administracyjnej w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego jest wadą procesu administracyjnego, nie zaś wadą tkwiącą w decyzji. Oceniając prawidłowość w decyzji z [...] marca 1985 r. w zakresie przyznanego odszkodowania organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Wyceny nieruchomości o powierzchni 7117 m2 oznaczonej nr [...] i [...] na mapie nr rej. [...], położonej w R. gm. K., sporządził biegły. Zgodnie z treścią ww. operatu szacunkowego, w skład wywłaszczanej nieruchomości wchodziły: grunt leśny [...] o powierzchni 1165 m2, grunt orny klasy [...] o powierzchni 3510 m2 oraz grunt orny klasy [...] o powierzchni 2442 m2. W ocenie Ministra przyjęte przez biegłego wartości do wyceny przejmowanego gruntu zostały ustalone w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, które zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił także stanowisko Wojewody [...] w przedmiocie uchybienia przepisom postępowania poprzez sporządzenie operatu szacunkowego na zlecenie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K., tj. instytucję pozbawioną takiego uprawnienia, co stoi w sprzeczności z treścią art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niemniej jednak nie sposób uznać tego rodzaju naruszenia za rażące. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy na podstawie właściwych przepisów i prawidłowo wyliczył wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Także brak udziału biegłego w rozprawie również nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z [...] marca 1958 r. polegała bowiem na tym, że w tym czasie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porownawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Dlatego brak udziału w rozprawie biegłego, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale naruszenie takie nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższego organ stwierdził, że odszkodowanie przyznane decyzją Naczelnika Gminy K. z [...] marca 1958 r. nr [...] było prawidłowe i ustalone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. M. zarzucając jej naruszenie: - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu przez organy obu instancji, że decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] została skierowana do W. P., podczas gdy na przedmiotowej decyzji widnieje adnotacja "Kwituję odbiór decyzji [...] r." oraz podpis S. P. "P. S." a nie W. P. Z całą stanowczością stwierdzić należy, że decyzja ta nie została ani skierowana ani doręczona osobom będącym stronami postępowania wywłaszczeniowego; - art 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że skoro wszelka korespondencja w postępowaniu wywłaszczeniowym była kierowana na adres [...], to świadczy to o tym, że W. P. brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowo odszkodowawczym; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że skoro przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten procedował zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, a jak powszechnie wiadomo w latach 80 - tych ubiegłego wieku procedowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami było niejednokrotnie wątpliwe; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na sprzecznych ustaleniach organów obu instancji, bowiem: - organ I instancji przyjął, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego Naczelnik Gminy K. ustalił, że B. P. zmarł [...] lipca 1982 r. a należący do spadku po nim udział w gospodarstwie rolnym nabyli W. P. i S. P., co zdaniem organu I instancji świadczyć miałoby o tym, że Naczelnik Gminy K. prawidłowo orzekł o wywłaszczeniu od W. P. nieruchomości położonej w R., podczas gdy analiza akt postępowania winna prowadzić do innych wniosków. Zważyć bowiem należy, że W. i S. P. znieśli współwłasność aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1984 r. a w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowej datowanym na dzień [...] grudnia 1984 r. jest mowa o tym, że nieruchomość wywłaszczana stanowi własność B. P. i zawiadomienie to zgodnie z rozdzielnikiem miało został wysłane do B. P.; - organ II instancji w jednym miejscu wskazał, że organ wywłaszczeniowy działając w oparciu o informacje zawarte w księdze wieczystej nr [...] zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Natomiast w innym miejscu organ II instancji wskazał, że organ wywłaszczeniowy dysponował wiedzą o śmierci B. P. Co świadczy o tym, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą uznaniu przez organ, że do wniosku o wywłaszczenie została dołączona "decyzja o lokalizacji szczegółowej wraz z planem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do lokalizacji w oryginale, mapę wywłaszczonej nieruchomości wraz z opisem i rejestrem, ofertę z dowodem doręczenia, operat szacunkowy oraz odpis z księgi wieczystej nieruchomości, co zdaniem organu II instancji świadczy o tym, że złożony wniosek spełniał wymagania określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy brak jest takich dokumentów; - art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z umowy ustanowienia zastawu rejestrowego z dnia 23 marca 2001 r., na okoliczność, że odbiór decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r. nr [...] został pokwitowany przez niebędącego stroną postępowania – S. P., oraz że decyzja ta nie została doręczona stronie postępowania – W. P.; - art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa nigdy nie została doręczona stronie postępowania – W. P., natomiast została doręczona osobie niebędącej stroną postępowania, tj. S. P. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się do zarzutów i dowodów (zarówno przez organ II jak i I instancji), które wskazywały na to, że przy wydawaniu decyzji przez Naczelnika Gminy K. doszło do szeregu rażących naruszeń przepisów, - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej przyjęciem przez organ, że brak protokołu rozprawy oraz brak decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] listopada 1976 r. może być spowodowany upływem czasu, podczas gdy dokładna analiza akt sprawy wywłaszczeniowej powinna prowadzić do wniosku, że akta te są kompletne, znajdują się w nich niemal wszystkie niezbędne dokumenty poza protokołem rozprawy wywłaszczeniowej, potwierdzeniami odbioru korespondencji (która być może w ogóle nie była wysyłana) oraz decyzją lokalizacyjną; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej przyjęciem przez organ II instancji, że uchybienie przepisom postępowania poprzez sporządzenie operatu szacunkowego na zlecenie wnioskującego o wywłaszczenie, tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, która nie posiadała takiego uprawnienia i ustalenie w oparciu o taki operat szacunkowy wysokości odszkodowania nie można uznać za rażące naruszenie przepisów. Co prowadzi do wniosku, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, nr 10, poz. 64); - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo że organ ten nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów naruszenia przepisów art. 17 ust. 1, art. 18 oraz art. 19 ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, nr 10, poz. 64). Powyższe uchybienia przepisom postępowania, skutkowały naruszeniem przepisów: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, a także przez Wojewodę [...] tego przepisu i niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] podczas gdy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, jak choćby tylko art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 oraz art. 19 ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, nr 10, poz. 64); - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, a także przez Wojewodę [...] tego przepisu i niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985r., nr [...] podczas gdy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu albowiem decyzja ta została skierowana do osoby, niebędącej stroną w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: - zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; - zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r., sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji słusznie oceniły, że brak jest podstaw do uznania, aby decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem orzeczenia Naczelnika Gminy K. z [...] marca 1985 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. było: 1) wywłaszczenie nieruchomości o pow. 7117 m2 , położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność W. P., 2) ustalenie odszkodowania należnego właścicielowi ww. nieruchomości. Skarżąca podnosi, że orzeczenie wywłaszczeniowe obarczone jest rażącymi naruszeniami ustawy z 1958 r., mającymi w szczególności następującą postać: 1) B. P. zmarł zanim zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, 2) brak jest jakichkolwiek dowodów, że rozprawa wywłaszczeniowa się odbyła, 3) W. P. nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i nie odebrała decyzji wywłaszczeniowej. Sąd podziela stanowisko Ministra, iż ww. zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, jak też stanowisko, że nie zostały naruszono rażąco inne przepisy ustawy wywłaszczeniowej. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja Naczelnika Gminy K. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64, dalej również jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z treści decyzji wywłaszczeniowej, pisma o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1984 r. wynika, że wywłaszczenia dokonano pod drogę relacji R. – K., zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 1976 r., a tym samym zgodnie z celem określonym w powołanym art. 3 ust. 1. W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 64, poz. 373), w myśl którego każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Dysponując decyzją lokalizacyjną z dnia [...] listopada 1976 r., organ wywłaszczeniowy miał zatem podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu jakim była budowa drogi relacji R.- K. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła dowodów, które przeczyłyby powyższemu lub które wskazywałyby, że wywłaszczenie przedmiotowej nastąpiło na inny cel niż wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie może dowodzić, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po blisko 40 latach od daty wydania decyzji, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że nie można wykluczyć, iż w sprawie, wbrew stanowisku przedstawionemu przez stronę, organ dysponował decyzją lokalizacyjną z dnia [...] listopada 1976 r. Następnie art. 6 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej zobowiązywał podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości do wystąpienia do jej właściciela, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] lutego 1984 r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. wystąpiła do B. P. o dobrowolne odstąpienie działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 7 117 m2 za cenę 105 407 zł. Wezwanie to zostało wysłane na adres [...]. Następnie wpłynął do akt sprawy akt notarialny z [...] czerwca 1984 r., na podstawie którego W. P. i S. P. dokonali działu spadku po zmarłym [...] lipca 1982 r. B. P. w ten sposób, że W. P. otrzymała działkę nr [...] o pow. 2,10 ha, natomiast S. P. działki nr [...] i [...]. Zaakcentowania wymaga, iż złożenie oferty zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ww. ustawy gruntowej z 1958 r. - wymagało jedynie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. Gdy do zawarcia takiej umowy nie doszło, następnym etapem było wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Skierowanie takiego wezwania w dniu [...] lutego 1984 r. do B. Purgala., który zmarł w 1982 r. jest z pewnością wadliwością prowadzonego postępowania dotyczącego przejęcia przedmiotowych działek, ale w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie ocenia się pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poszczególnych etapów postępowania , ale samą decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 140/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy także dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 30 § 4 k.p.a. reguluje przypadki następstwa proceduralnego, stanowiąc, iż w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Tym samym śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (vide: wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 952/07; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II OSK 406/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I ISK 129/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z żadnego dokumentu nie wynika, aby W. P., która w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była współwłaścicielką przedmiotowych działek, od [...] czerwca 1984 r. ich wyłączną właścicielką, była też spadkobierczynią po B. P., kwestionowała jakiekolwiek czynności organu w postępowaniu wywłaszczeniowym, w tym decyzję z [...] marca 1985 r. Zatem zarzut dowolnej oceny zebranego materiału przez organ jest niezasadny o tyle, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest ocena legalności samej decyzji i nie prowadzi się tu postępowania co do istoty sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Skarżąca twierdzi, że W. P. nie brała udziału w postępowaniu, nie pokwitowała też odbioru decyzji wywłaszczeniowej. Odnośnie samego doręczenia decyzji z 1985 r. zdaniem sądu przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że ta decyzja została doręczona W. P., co znajduje odzwierciedlenie w podpisie znajdującym się na decyzji. Podnoszenie aktualnie, że jest to w istocie podpis S. P. ( co ma wynikać z porównania tego podpisu z podpisem złożonym przez niego na dokumencie bankowym) jest o tyle niezasadne, że jak zaznaczono wyżej, organ nadzoru nie prowadzi nowego postępowania, a jedynie ocenia decyzję z 1985 r. Z poglądem sądu orzekającego koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1161/14 oraz 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, CBOSA). Niezależnie nawet od powyższego stanowiska za chybiony wypada uznać podnoszony przez skarżącą argument o skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w istocie prowadzi do uznania tej decyzji za tzw. akt nieistniejący. W doktrynie i orzecznictwie za decyzję nieistniejącą uznaje się m.in. taki akt, który wprawdzie posiada wszystkie cechy konstytutywne decyzji, ale nie został doręczony lub ogłoszony. Decyzja pozostająca jedynie w aktach sprawy, a więc taka która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, stanowi w istocie jedynie projekt decyzji i nie wywołuje skutków prawnych. Przypadek ten nie występuje jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z tzw. rozdzielnika decyzji naczelnika Gminy K. z dnia [...] marca 1985 r. wynika, że oprócz strony – W. P. powinna była ona zostać jeszcze doręczona innym podmiotom, tj.: Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. i Referatowi Ewidencji Gruntów w miejscu. Z znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działek [...] i [...] wynika, że przedmiotowa decyzja z [...] marca 1985 r. stała się podstawą wpisu Skarbu Państwa jaka właściciela. Nie można zatem wobec tego zasadnie twierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, ani że nie wywołała skutków prawnych. Jednak nawet przy przyjęciu, że decyzja nie została doręczona stronie postępowania, to nie byłaby to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, ale jest to przesłanka do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Przy tym żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Dalej należy podnieść , opierając się na treści ocenianej decyzji z dnia [...] marca 1985 r. oraz aktach archiwalnych dotyczących przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z sierpnia 1983 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę I. H., po przeprowadzeniu rozprawy z wywłaszczeniowej w dniu [...] grudnia 1984 r. W zachowanych , niekompletnych aktach postępowania wywłaszczeniowe brak jest tego protokołu rozprawy. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż nawet gdyby na przymiotowej rozprawie brak było stawiennictwa biegłych to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym w omawianej kwestii, z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy, brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez (współwłaścicieli) spadkobierców kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/12). Skoro z treści samej decyzji wynika, że rozprawa odbyła się 27 grudnia 1984 r., to ewentualny brak biegłego na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 oraz z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/10). Także następna kwestia podnoszona przez skarżącą, a dotycząca wadliwego ustalenia wysokości odszkodowania jest niezasadna. Ustalenie ceny nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące. W niniejszej sprawie biegły ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 105 467 m2 ( za [...] 25641 zł, za [...] 6116 zł, za [...] 73 710 zł) na podstawie : ustawy wywłaszczeniowej, Zarządzenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1982 r. w sprawie cen, warunku i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( M.P. nr [...] z 1982 r. ) oraz zarządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty położone na terenie miast, miast i gmin oraz gmin ( dostępne INTERNET). Zatem ówczesny właściciel nieruchomości otrzymał odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Biegły prawidłowo także uwzględnił wszystkie istotne elementy, składające się na wysokość odszkodowania: powierzchnię gruntów według poszczególnych klas gruntów (wpływających na stawki szacunkowe 1 ha gruntu, wyrażone w kwintalach żyta). Odnosząc się do jego wysokości, organ podkreślił, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego wycena, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Oznacza to, iż wyceny nie dokonywano na podstawie cen wolnorynkowych, a szacunki opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. W związku z powyższym, skoro opinię szacunkową sporządził mgr I. H., rzeczoznawca ds. rolnych , umieszczony na liście Wojewody [...] wg stawek wówczas obowiązujących, to nie można było opisanych uchybień - pomimo ich oczywistości - traktować jako rażąco naruszających art. 22 cyt. ustawy. Skarżąca wskazuje na szereg naruszeń w prowadzonym postępowaniu, ale ich oczywistość nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można z całą pewnością stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Brak kompletnych akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Oznacza to, że brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Wymóg ten, ma także silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za przyjętą wykładnią przemawia zatem również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.