I SA/Wa 135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja") decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako jednostka ewidencyjna M. [...], obręb [...], arkusz mapy [...], dz. nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej, właścicielem nieruchomości jest Skarbu Państwa na podstawie Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. i ustawy sejmowej z 14 lipca 1920 r. W dniu komunalizacji, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w dniu [...] października 1977 r., nieruchomość położona była na obszarze zaliczonym do terenów odpowiednio intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji koncentracji usług specjalistycznego użytkowania oraz do głównych elementów zaplecza technicznego, terenów obsługi komunikacji miejskiej i samochodowej. Z kolei w ewidencji gruntów figurowała ona w grupie rejestrowej XII – inne tereny komunikacyjne, kolejowe, itp. (bez dróg publicznych). Z uwagi na powyższe oraz fakt, że w wypisie z rejestru gruntów jako rodzaj użytku istnieje wpis "Tk", pismem z [...] maja 2015 r. wystąpiono do [...] S.A. (dalej jako "[...]" lub "skarżący") o podanie, czy w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadały one tytuł prawny do przedmiotowych działek, a jeśli tak, na podstawie jakiego dokumentu; czy władały tymi działkami oraz czy na działkach tych znajdowała się infrastruktura kolejowa, a jeśli tak, to jaka. W pismach z [...] lipca 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. [...] wskazały, że dz. nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym znajdującym się na ich ewidencji środków trwałych, natomiast dz. nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym czterorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym również będącym na ich ewidencji środków trwałych. Podano również, że [...] nie posiadają decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że [...] w dniu komunalizacji nie przysługiwał żaden tytuł prawny do przedmiotowych działek, a tym samym należały one, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość ta nie była również wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji stała się własnością Miasta [...]. Komisja decyzją z [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymała w mocy decyzję z [...] kwietnia 2016 r., podzielając stanowisko, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie należała do [...]. Komisja przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, "należenie do przedsiębiorstwa państwowego oznacza przynależność mienia w sensie prawnym, nie jedynie faktycznym. Ważne jest zatem dysponowanie przez przedsiębiorstwo określonym tytułem prawnym. Jak wynika natomiast z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Wojewoda wzywał [...] do wykazania, czy na dzień 27 maja 1990 r. (wobec klasyfikacji w rejestrze gruntów (Tk)), posiadały one tytuł prawny do przedmiotowych działek oraz o potwierdzenie tej okoliczności stosownym dokumentami. W odpowiedzi [...] przedstawiły jedynie sposób zagospodarowania nieruchomości, jednak nie przedłożyły dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do gruntu. W tym zakresie Komisja przywołała treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z którą brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm.), wyklucza uznanie, że nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa [...], a co za tym idzie, brak możliwości wykazania tytułu władania gruntem prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że do wydania decyzji wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej, od ustalenia, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe działki w dacie ustawowej komunalizacji pozostawały w zarządzie [...], co wykluczało ich komunalizację. Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało bowiem mienie, które znajdowało się pod zarządem m.in. przedsiębiorstwa państwowego, przy czym prawo zarządu mogło powstać nie tylko na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o przekazaniu nieruchomości – wydanymi na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale także na podstawie generalnych przepisów, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący uzyskał prawo do przedmiotowych gruntów na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2152). W ocenie skarżącego, z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, a contrario, wynika natomiast, że mienie będące własnością Skarbu Państwa, które nie należało w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź też do przedsiębiorstwa państwowego, nie staje się własności właściwej gminy. Błędne jest zatem stanowisko organ, że w świetle ustawy komunalizacyjnej tylko konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy podstawą do przekazania skarżącemu gruntów, bez tytułu prawnego do konkretnej nieruchomości, mogły być przywoływane w uzasadnieniu skargi, przepisy regulujące status [...]. Mając na uwadze fakt, że na spornej działce w dacie komunalizacji znajdowały się środki trwałe będące w zarządzie skarżącego nie sposób przyjąć, aby wystąpiła podstawa do komunalizacji działki z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 135/18 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o sygn. akt I OPS 4/17. Postępowanie to podjęto następnie postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2017 r. poz. 680 ze zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwale 7 sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy (m.in. wypisu z rejestru gruntów, księgi wieczystej) wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Jedynie jako rodzaj jej użytku określono Tk. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu skarżącego do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Za bezpodstawne należy uznać również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do nieustalonego w pełni stanu faktycznego. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazał bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez niego, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.