I SA/Wa 1402/19

Dnia 5 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 5 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. i A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018r. znak: [...]. Decyzją tą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2014 r. orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. P. za nieruchomość położoną w P. przy ulicy [...] i [...], obręb [...], składającej się z działek o nr ew: [...], o pow. 0,0128 ha i nr [...] o pow. 0,0195 ha, dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. H. P., dalej "skarżąca", [...] grudnia 2005 r. wystąpiła o odszkodowanie za ww. działki zajęte pod drogę publiczną. Starosta P. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2014 r. odmówił przyznania odszkodowania uznając, że Skarżąca niebyła właścicielką tej nieruchomości więc nie ma prawa domagania się przyznania odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. [...] listopada 2015 r. J. D. złożyła wniosek o wznowienie tego postępowania, wskazując na przesłankę braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Z identycznym wnioskiem wystąpił [...] listopada 2015 r. A. P. Wskazali, że H. P., składając [...] grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie działała również w Ich imieniu a okoliczność ta wynika z przedłożonego do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa. Organ powinien zatem rozstrzygnąć sprawę również z ich wniosku. Po wznowieniu postępowania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji. Odwołanie złożyli J. D. i A. P. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2017 r. znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...], wskazując że decyzja została wydana z pominięciem strony postępowania A. P. ponieważ została wyłącznie skierowana do J. D. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji. Odwołanie wnieśli J. D. i A. P. Rozpoznając odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Przywołując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania wznowieniowego tj. art. 145 i następne, organ II instancji wskazał na związanie wnioskiem o wznowienie i treścią postanowienia wznowieniowego (granice wznowienia). W odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazał na konieczność spełnienie 2 przesłanek: niebrania udziału w sprawie i wykazania braku winy strony. Organ II instancji ustalił, że przedmiotowe działki zostały objęte decyzjami nr [...] i [...] z [...] lipca 2013 r. wydanymi przez Wojewodę [...] stwierdzającymi nabycie ich na własność przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. nr 133, poz. 872), dalej "ustawa", za tego rodzaju nieruchomości należne jest odszkodowanie, którego przyznanie uzależnione jest od złożenia wniosku o jego wypłatę w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie roszczenie wygasało. Organ stwierdził, że wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony przez H. P. [...] grudnia 2005r., a więc w terminie. Organ ustalił, że działki oznaczone nr [...] i [...] powstały z działki [...] o pow. 0,1058 ha. Współwłaścicielami tej działki byli A. P. i J. D. (I voto P.). J. P. umową warunkową z [...] września 1974r. sprzedała swój udział (1/2) A. i J. P., pod warunkiem, że Naczelnik Powiatu P. nie wykona prawa pierwokupu. Ponieważ zgodnie z art. 157 § 1 i 2 kodeksu cywilnego nie można przenieść własności pod warunkiem lub z zastrzeżeniem terminu, umowa ta nie wywarła skutku rzeczowego. W tej sprawie jednak umową z [...] marca 2006 r. Rep. [...] nr [...] H. P. działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez J. D., z uwagi na nieskorzystanie przez Państwo z prawa pierwokupu, przeniosła w odniesieniu do działki 213 na rzecz: - swoją - udział 5/40 części; -A. P., R. K., P. P., M. P. i D. P. – spadkobierców A. P., udziały po 3/40 części; nieruchomości /działka [...]/ oraz działając na podstawie pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz A. P. nabyła udział wynoszący ½ części w opisanej nieruchomości /działka [...]/. Oznacza to, że H. P. nabyła w całości działkę o nr ew. [...] natomiast nie nabyła działek o nr ew. [...] i [...]. Organ wywiódł, że w dniu 31 grudnia 1998 r tj. w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie prawo własności do działek [...] i [...] przysługiwało J. D. i A. P. W związku z tym H. P. nie była osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy w odniesieniu do działek [...] i [...]. Oceniając wniosek o wznowienie i twierdzenia o złożeniu wniosku o odszkodowanie również w imieniu J. D. i A. P., organ II instancji wskazał, że do wniosku z [...] grudnia 2005 r. o odszkodowanie dołączyła pełnomocnictwo notarialne z [...] listopada 2005 r. udzielone przez A. P. i z [...] grudnia 2005 r. udzielone przez J. D. Z treści pełnomocnictwa z [...] listopada 2005 r. wynika, że A. P. udzielił H. P. pełnomocnictwa do sprzedaży na warunkach wg uznania pełnomocnika również na rzecz samego pełnomocnika w odniesieniu do udziału mocodawcy do działki nr [...] przy czym pełnomocnik mógł być drugą stroną czynności. Z drugiego z pełnomocnictw – z [...] grudnia 2005 r. - wynika, że J. D. udzieliła pełnomocnictwa do przeniesienie na rzecz samego pełnomocnika oraz spadkobierców nabywców A. P. wymienionego w umowie warunkowej w tym również na rzecz samego pełnomocnika przypadających mocodawczyni udziałów we współwłasności oraz sprzedaży przy czym pełnomocnik mógł być drugą stroną umowy. Organ na podstawie treści tych pełnomocnictw uznał, że dotyczy one podejmowania czynności przez pełnomocnika w odniesieniu do działki [...] powstałej z działki [...], natomiast wniosek H. P. o odszkodowanie dotyczył działki o pow. 195 m2, co odpowiada działce nr [...] oraz działce o pow. 128 m2, co odpowiada działce nr [...]. Pełnomocnictwa nie dotyczyły dokonywania czynności dochodzenia odszkodowania na rzecz Mocodawców. Dodatkowo pismem z [...] września 2014 r. H. P. wskazała, że występując [...] grudnia 2005 r. z wnioskiem o odszkodowanie działała w imieniu własnym a udzielone jej pełnomocnictwo obejmowało tylko działki nr [...] o pow. 735 m2 Pełnomocnictwo nie obejmowało działek nr [...] i [...]. W związku z powyższym organ uznał, że w odniesieniu do 2 ostatnich działek J. D. i A. P. nie złożyli w terminie wniosku o odszkodowanie. Odnosząc się do zarzutu, że ww. osoby odwołały pełnomocnictwa udzielone H. P. i korespondencja powinna być adresowana do nich osobiście, organ uznał ten zarzut za niezasadny, gdyż pełnomocnictwa te nie obejmowały czynność związanych z możliwością ubiegania się o odszkodowanie a wyłącznie kwestii sprzedaży udziałów we współwłasności działki nr ew. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący J. D. i A. P. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię oświadczenia H. P. zawartego w piśmie z [...] grudnia 2005 r. poprzez przyjęcie, że H. P. działała w imieniu własnym, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że H. P. działała w imieniu J. D. i A. P.; 2. art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, że po odwołaniu pełnomocnictwa dla H. P. udział J. D. i A. P. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nie był konieczny, podczas gdy od momentu odwołania pełnomocnictwa organ zobowiązany był zapełnić tym osobom czynny udział w sprawie i brak ten powinien prowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r; 3. art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. J. D. i A. P. nie przysługiwał przymiot strony pomimo, że wniosek dotyczył odszkodowania za wywłaszczone działki stanowiące Ich własność a więc Ich interesu prawnego; 4. art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. podczas gdy w realiach sprawy zakończonej tą decyzją J. D. i A. P. nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy a byli wnioskodawcami a przez to stronami postępowania. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. . . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym w pierwszej kolejności organ bada czy podanie o wznowienie zawiera przesłanki wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. czy zostało wniesione w terminie o jakim mowa w art. 148 K.p.a. i czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Są to przesłanki dopuszczalności wznowienia. Niespełnienie któregokolwiek z warunku skutkuje odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego bez badania merytorycznego wniosku. Po wznowieniu postępowania, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, organ związany jest podstawą wznowienia. W niniejszej sprawie skarżący wywodzili, że bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2014 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. P. za nieruchomość położoną w P. – działki o nr ew. [...] i [...]. Niesporne jest, że obie te działki stanowiły własność A. P. i J. D., co wynikało z [...] (stan z [...] października 2013 r.) jak i to, że obie przeszły na własność Gminy Miasta P. na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1989r. (decyzje z [...] lipca 2013 r. nr [...] i [...] Wojewody [...]). Wniosek o odszkodowanie został złożony [...] grudnia 2005 r. przez H. P., która wcześniej była pełnomocnikiem notarialnym ww. osób. Jak trafnie wskazał organ jaki i strony, sporne było natomiast czy wniosek o przyznanie odszkodowania został zgłoszony przez uprawniony podmiot tj. czy H. P. działała w imieniu A. P. i J. D. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego w tamtej sprawie pełnomocnictwa i zasadnie stwierdził, że dołączone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa z 14 i 16 grudnia 2005 r. nie uprawniały H. P. do złożenia w imieniu A. P. i J. D. wniosku o odszkodowanie. Postępowanie odszkodowawcze wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym wypadku osoby, która utraciła prawo własności nieruchomości. Osobami tymi były niewątpliwie A.j P. i J. D. Wniosek o odszkodowanie został złożony przez H. P., która była wcześniej Ich pełnomocnikiem przy przenoszeniu własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...]. Do wniosku o wypłatę odszkodowania H. P. złożyła tylko te pełnomocnictwa z [...] i [...] grudnia 2005 r. Z treści tych pełnomocnictw, sporządzonych w formie aktów notarialnych wynika, że J. D. i A. P. udzielają H. P. pełnomocnictw do przeniesienia na rzecz samego pełnomocnika oraz spadkobierców A. P. udziału w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Pełnomocnictwo obejmuje również prawo reprezentacji Mocodawcy wobec organów administracji publicznej, sądów, urzędów skarbowych, osób fizycznych i innych podmiotów i instytucji i do składania oświadczeń woli i wiedzy, które okażą się niezbędne do prawidłowej realizacji tego pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to zostało wykorzystane do podpisania umowy z [...] marca 2006r. o przeniesieniu własności udziału w działce o nr. ew. [...] na rzecz H. P., A. P., R. K., P. P., M. P. W ocenie Sądu, treść pełnomocnictwa nie obejmowała prowadzenia spraw związanych z uzyskaniem odszkodowania – co wynika z jego treści. Wbrew więc wywodom skargi załączone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa nie mogły stanowić umocowania do działania H. P. do wystąpienia o odszkodowaniem, gdyż pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie czynności związane ze sprzedażą udziałów w działce nr ew. [...]. Dodatkowo z pisma H. P. z [...] września 2014 r. wynika, że składając wniosek o odszkodowanie działała w imieniu własnym a udzielone jej pełnomocnictwo obejmowało działkę [...] a nie [...] i [...]. Skoro więc H. P. przyznała, iż wniosek o odszkodowanie składała w swym imieniu trudno uznać, że było odwrotnie. Zresztą w tym piśmie H. P. jasno wskazuje, że była przekonana, że została jej sprzedana połowa działki nr ew. [...] ([...]) Stanowczo zaprzeczyła aby posiadała pełnomocnictwo do uzyskania odszkodowania za jakiekolwiek działki a Skarżący takiego pełnomocnictwa także nie przedstawili w toku postępowania. Przypuszczenia pełnomocnika skarżących, że H. P. celowo, jak się wydaje, podejmowała tego rodzaju czynności związane z chęcią pozbawienia skarżących odszkodowania, pozostają w sferze domysłów pełnomocnika ale nie faktów (pkt 3.3. i 3.2.skargi). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne. -Organ w sposób zgodny z zasadami wykładni oświadczeń woli zawartej w art 65 K.c., ocenił treść pełnomocnictwa w powiązaniu z oświadczeniem samej H. P. i doszedł do niewadliwych wniosków, które Sąd w pełni podziela. -Cofnięcie pełnomocnictwa nie mogło skutkować przyznaniem Skarżącym legitymacji czynnej w postępowaniu o przyznanie odszkodowania ponieważ H. P. nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania w Ich imieniu. Konsekwentnie organ nie miał podstaw do doręczania korespondencji podmiotem, które nigdy nie były stroną tego postępowania – tym samym organ nie naruszał art. 10 czy 28 K.p.a.(pkt 3.5 i 4skargi). -wobec treści pełnomocnictwa na które powołują się Skarżący, nie było podstaw do innej niż wskazane przez organ wykładni zawartego w nim oświadczenia woli obu stron czynności prawnej. Słusznie organ nie miał wątpliwości co do zakresu umocowania, gdyż ta wynikała z brzmienia pełnomocnictw (pkt 6 skargi). - nawet gdyby przyjąć koncepcję z której wynika, że zamiarem H. P., z którą – jak wynika ze skargi – skarżący pozostają obecnie w konflikcie, było pozbawienie Ich prawa do odszkodowania, to nie zmienia to faktu, że złożone do wniosku o odszkodowanie pełnomocnictwa nie obejmowały prawa do występowania w imieniu A. P. i J. D. o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne. Powody takiej oceny zostały wskazane we wcześniejszej części uzasadnienia. -odnosząc się natomiast to ściśle cywilistycznej koncepcji konwalidacji czynności prawnej złożonej bez umocowania lub na podstawie wadliwego umocowania i możliwości jego konwalidowania (art. 103 kodeksu cywilnego), zdaniem Sądu tego rodzaju konstrukcja nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w sposób bezpośredni lub pośredni, w odróżnieniu od Kodeksu postępowania cywilnego (art. 70 § 2, art. 401 pkt 2), możliwości potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Przepis art. 103 § 1 k.c. właściwy jest do oceny stosunków cywilnoprawnych i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a co najwyżej może służyć wykładni niejasnych lub niezdefiniowanych pojęć prawa administracyjnego. (wyroki NSA z 7 marca 2013, sygn. akt II OSK 2123/11, z 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2275/17). -wbrew wywodom skargi nie można automatycznie przyjąć, że skoro H. P. do wniosku dołączyła pełnomocnictwo to działała tylko i wyłącznie w imieniu i na rzecz wymienionych w tym pełnomocnictwie osób. Oczywiście takie zachowanie byłoby racjonalne jednakże w sytuacji w której z tego pełnomocnictwa nie wynikało umocowanie do działania w sprawie o odszkodowanie a z wniosku o odszkodowanie nie wynikało aby H. P. działała jako pełnomocnik, organ nie miał podstaw do wzywania Jej do przedstawienia nowego pełnomocnictwa. Można w tym miejscu odnieść się do treści art. 61 a k.p.a. który pozwala na odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji w której strona nie posiada interesu prawnego we wszczęciu danego postępowania administracyjnego – tzw. odmowa z przyczyn podmiotowych. (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 19 września 2014 r., II OSK 641/13; z 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13; z 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2302/14; z 18 listopada 2016 r., II OSK 330/15; z 7 lutego 2017 r., II OSK 1625/15; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15; z 16 maja 2017 r., II OSK 2313/15 - wszystkie dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Skoro ustawodawca uznał za celowe ustanowienie takiego rodzaju norm to tym samym musiał mieć świadomość, że takie sytuacje w których podanie o wszczęcie postępowania nie pochodzi od podmiotu uprawnionego (mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.) może mieć miejsce. Dlatego wywodzenie przez pełnomocnika, że H. P. musiała działać w imieniu skarżących gdyż nieruchomość nie stanowiła jej własności, nie przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Poza tym, skoro Skarżący wywodzą, że H. P. była ich pełnomocnikiem, to gdyby tak rzeczywiście było, byłaby przez nich reprezentowana a więc za jej pośrednictwem braliby udział w sprawie i nie mielibyśmy do czynienia z przesłanką niebrania udziału w sprawie – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.