I SA/Wa 1407/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] marca 2021 r., nr [...] odmawiającym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że orzeczeniem z [...] października 1973 r., nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] października 1973 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] stanowiącej współwłasność [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1973 r. wystąpił [...]. Minister Budownictwa decyzją z [...] maja 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r., nr [...]. Wyrokiem z 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 616/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 15/09 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku z 2 października 2008 r. Pismem z [...] grudnia 2012 r., sprecyzowanym pismem z [...] stycznia 2013 r. [...] wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2008 r. Postanowieniem [...] maja 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. Następnie wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2450/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. [...] ponownie wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., nr [...]. [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2021 r. wystąpił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. Postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] marca 2021 r. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wyjaśnił, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki wznowienia zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 § 1 kpa, art. 145a i art. 145b kpa. Oznacza to, że nie jest możliwe powołanie się na inne przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego niż te, które zostały w sposób wyczerpujący wymienione we wskazanych wyżej przepisach prawa. Wyjaśnił, że pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa, art. 145a kpa i art. 145b kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w przepisach, przy czym organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu. Minister wskazał, że [...] posiadał wiedzę o okoliczności będącej podstawą wznowienia już 7 października 2003 r., gdyż we wniosku z tego dnia o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1973 r. powołał się na okoliczność sfałszowania dowodów w postępowaniu wywłaszczeniowym. Następnie podniósł to w pismach z [...] grudnia 2006 r., [...] grudnia 2012 r. oraz w skardze z [...] lipca 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Ministra wniosek [...] z [...] sierpnia 2020 r. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa. Minister podkreślił, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Minister stwierdził, że ze względu na niezachowanie terminu przez [...] do złożenia wniosku niedopuszczalne jest wznowienie postępowania. Niezależnie od powyższego organ podał, że [...] jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe (pkt 1) lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2). W ocenie wnioskodawcy sfałszowano pomiar gospodarstwa rolnego z 1970 r., określając jego powierzchnię na [...] zamiast na [...]. Minister zaznaczył, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, dowody wykorzystane w toku postępowania zostały sfałszowane, po drugie, fałszerstwo dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie sfałszowany dowód był podstawą ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Natomiast popełnienie przestępstwa określonego w art. 145 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, to w zasadzie postępowanie można wznowić dopiero po wydaniu odpowiedniego orzeczenia przez sąd lub inny właściwy organ. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Minister powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 806/12, w którym Sąd podkreślił, iż brzmienie przepisów art. 145 § 2 i 3 kpa potwierdza, że w zasadzie wznowienie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa może nastąpić dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w § 2 i 3. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 2 i 3 kpa wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego bądź też postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia lub z powodu innych przeszkód prawnych. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Minister podniósł, że wnioskodawca nie przedstawił orzeczenia potwierdzającego dokonanie fałszerstwa bądź popełnienia przestępstwa. Z kolei, co do wyjątków określonych w art. 145 § 2 i 3 kpa, nie wykazał istnienia przesłanek wymaganych tym przepisem. Także z akt sprawy nie wynika, aby okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie. Minister stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa został złożony pomimo braku ustawowych przesłanek. Dodatkowo Minister wskazał, że w niniejszej sprawie związany jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2450/14. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., nr [...] dotyczące odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Skargę na postanowienie Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. złożył [...]. Skarżący podkreślił m.in., że udowodnił dokumentami, iż wywłaszczenia dokonano na podstawie sfałszowanego pomiaru gospodarstwa z 1970 r., w celu zmiany statusu z gospodarstwa rolnego na zwykłą działkę. W ocenie skarżącego chodziło o obejście przepisów zobowiązujących inwestora do zamiany wywłaszczanego gruntu i pokrycia kosztów przeniesienia zabudowań. Podniósł, że na podstawie fałszywego pomiaru wywłaszczono [...] gospodarstwa, a nie jak napisano i przyjęto na podstawie sfałszowanej dokumentacji wywłaszczeniowej [...]. Dodał, że pozostawiono mu tylko [...] gruntu, a nie jak podano w decyzji [...]. Zaznaczył, że przedstawione dowody potwierdzają fakt, że wywłaszczenia dokonano na podstawie sfałszowanych dokumentów oraz że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa i art. 145b § 1 kpa. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa i z tego powodu może być stosowany tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu opisanych tam warunków. Zaznaczyć również trzeba, że we wstępnej fazie regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Dopiero spełnienie tego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w kolejnej - drugiej fazie - stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). W orzecznictwie podkreśla się, że złożenie podania w terminie jest jednym z warunków dopuszczalności wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z: 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09 i 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 967/16). W związku z tym ograniczeniem czasowym organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalności wznowienia postępowania, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek w sytuacji uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16). Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji musi skutkować odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (art. 149 § 3 kpa). W rozpatrywanej sprawie jako przesłanki wznowienia postępowania skarżący wskazał przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, to jest: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, obu upatrując w sfałszowaniu pomiaru gospodarstwa rolnego z 1970 r. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak trafnie ustalił organ, skarżący nie zachował terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. W podaniu z [...] sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2021 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. skarżący wskazując na podstawy wznowienia - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa zarzucił sfałszowanie pomiaru jego gospodarstwa i popełnienie w związku z tym przestępstwa. Prawidłowo Minister uznał, że [...] posiadał wiedzę o okoliczności będącej podstawą wznowienia już 7 października 2003 r. Otóż w piśmie z tej daty, będącym wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1973 r. skarżący powołał się na okoliczność sfałszowania dowodów w postępowaniu wywłaszczeniowym. Następnie podniósł to w pismach z [...] grudnia 2006 r., [...] grudnia 2012 r. oraz w skardze z [...] lipca 2014 r. skierowanej do Sądu. W skardze z [...] lipca 2014 r. skarżący wskazywał na przesłankę z art 145 § 1 pkt 2 kpa, tj. popełnienie przestępstwa polegającego na sfałszowaniu dokumentów. Prawidłowo zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że wniosek [...] o wznowienie postępowania z [...] sierpnia 2020 r. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa, gdyż wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia skarżący miał już od 2003 r. (sfałszowanie dokumentów), a zarzut popełnienia przestępstwa powołał w skardze z 2014 r. Z tego względu niedopuszczalne było wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że z punktu widzenia art. 148 § 1 kpa istotne jest to, kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie moment "dostrzeżenia" (zorientowania się) przez skarżącego, że dana okoliczność świadczyła o wydaniu decyzji w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania (zob. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. II OSK 2240/18). Należy także podzielić stanowisko organu, że co do zasady - wznowienie postępowania możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Strona musi zatem przedstawić organowi dowód w postaci orzeczenia stwierdzającego te okoliczności (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99). Przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest możliwe tylko wówczas: gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste i jednocześnie wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 kpa), a także gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa, np. przedawnienia ścigania, amnestii, (art. 145 § 3 kpa). W niniejszej sprawie takich orzeczeń skarżący nie przedłożył, jak i nie wykazał, że zachodziły podstawy odstąpienia od powyższego wymogu określone w art. 145 § 2 i § 3 kpa. Z akt sprawy nie wynika także, aby okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie. Natomiast powołane w skardze orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] nie dotyczyły powyższych kwestii. Postanowienie tego Sądu z [...] listopada 1992 r., sygn. akt [...] zapadło w sprawie o zasiedzenie. Natomiast zawiadomienie Sądu Rejonowego [...] z [...] września 1999 r. informowało, o odłączeniu z księgi wieczystej kw nr [...] części gruntu. Stwierdzić zatem należy, że nie są to orzeczenia stwierdzające sfałszowanie dowodów w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dodatkowo wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2450/14 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r., nr [...] dotyczące odmowy wznowienia postępowania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku skarżący wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r. wskazując na sfałszowane dowody. Wobec tego przeszkodą przedmiotową skutkującą odmową wznowienia postępowania jest także wskazanie, jako podstawy wznowienia tej (sfałszowanie dowodów), która była już przedmiotem badania przez Sąd i dotyczyła postępowania zakończonego tą samą decyzją. Natomiast zarzut popełnienia przestępstwa był podnoszony ponownie w podaniu o wznowienie postępowania z [...] stycznia 2018 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., organ odmówił wznowienia postępowania. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że prawidłowo organ zastosował przepis art. 149 § 3 kpa. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.