I SA/Wa 1980/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2018 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13, wnosząc o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 5.000 zł, 2) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwotę 18.655,65 zł -stanowiącej połowę dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, 4) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 1990 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], hip. nr [...]. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odrzucił skargę E. K., B. W.. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi w dniu 18 lipca 2013 r. - zatem wyznaczony termin upłynął 18 września 2013 r. Wobec braku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca pismem z dnia 27 września 2013 r. wezwała Prezydenta [...] do wykonania powyższego wyroku. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dlatego też skarżąca w dniu [...] października 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3100/13, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2.000 złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania – skarżąca pismami z dnia 9 września 2014 r. i 13 października 2014 r. ponownie wezwała organ do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., a następnie złożyła do Sądu skargę na niewykonanie przez organ tego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Prezydent [...] - po rozpatrzeniu wniosku skarżącej i M. W. z dnia [...] grudnia 1990 r. - ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych za część nieruchomości (przejętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) o powierzchni [...] m2 położonej w [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], hip. [...], stanowiącej obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], stanowiące własność [...]. Skarżącej przypadła 1/2 części tej kwoty, tj. [...] złotych. Wobec tego, że decyzja ta obejmowała jedynie część nieruchomości, pismem z dnia 18 maja 2015 r. skarżąca wezwała do wykonania wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za część gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, a następnie pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. złożyła do Sądu skargę na niewykonanie przez organ ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1283/15, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 złotych. Jednocześnie stwierdził, iż bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na dalszą bezczynność organu skarżąca pismem z dnia 15 marca 2016 r. ponownie wezwała organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za część ww. nieruchomości aktualnie stanowiącej własność Skarbu Państwa. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. złożyła do Sądu skargę na niewykonanie przez organ ww. wyroku. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 983/16, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 złotych, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4.000 złotych i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec dalszej bezczynności organu skarżąca pismem z 24 marca 2017 r. wezwała organ do wykonania wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. w zakresie pozostałej części gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Prezydent nie zastosował się do tego wezwania i nie wydał decyzji odszkodowawczej w tym zakresie. Wobec tego skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wniosła do Sądu skargę na niewykonanie przez organ ww. wyroku. W efekcie rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1003/17, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3.000 złotych, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. skarżąca po raz kolejny wezwała organ do niezwłocznego wykonania wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., poprzez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt stanowiący własność [...] w części o powierzchni [...] m2 i Skarbu Państwa w części o powierzchni [...] m2. Następnie pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu zarzucając organowi, że nadal nie wydał decyzji odszkodowawczej za grunt stanowiący własność [...] w części o powierzchni [...] m2 i Skarbu Państwa w części o powierzchni [...] m2, ani nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nie wskazał nowego terminu jej zakończenia. Dodatkowo wskazała, że brak wydania decyzji powoduje dla niej negatywne konsekwencje, gdyż generuje silny stres, który przyczynia się do pogłębienia jej choroby. Sytuacja ta wpływa na powiększenie stanu niepewności w jakiej funkcjonuje skarżąca. Jej sytuacja zdrowotna skutkuje brakiem możliwości wykonywania pracy, a wobec dwukrotnej odmowy przeniesienia w stan spoczynku, była całkowicie pozbawiona dochodów przez pewien czas, zaś w ostatnim roku otrzymywała od 75% do 50% należnego wynagrodzenia. Skarżąca wskazała, iż długotrwałość stanu bezczynności organu generuje długotrwały stres, który z pewnością nie pozostał bez wpływu na stan jej zdrowia i wywołał u niej silne, negatywne przeżycia związane z poczuciem braku pewności sytuacji, w jakiej się znajduje. Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności przemawiają za przyznaniem jej stosownej kwoty jako zadośćuczynienia na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Na mocy art. 1 tego dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Organ przyznał, iż prowadzone jest postępowanie - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości - o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), zgodnie z którym, jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie przedmiotowej nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Podał, że wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W związku z tym decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie własność [...]. Zaś w dniu [...] marca 2017 r. wykonano operat szacunkowy, w którym określono wartość pozostałej części nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Organ wskazał również, iż wraz z odpowiedzią na skargę zobowiązany jest do ponownego przesłania akt sprawy do Sądu - co uniemożliwia prawidłowe procedowanie w sprawie. Zaznaczył też, że istotnym w sprawie jest fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. W opinii organu, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować li tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 137/13, zobowiązał Prezydenta [...] do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 1990 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. wpłynęły do organu w dniu 18 lipca 2013 r. – zatem wyznaczony termin upłynął 18 września 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wyrokowania - mimo uprzedniego wielokrotnego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czterema wyrokami z dnia 17 kwietnia 2014 r., 22 października 2015 r., 30 września 2016 r. i 12 września 2017 r. wymierzał Prezydentowi [...] grzywny w wysokości odpowiednio 2.000 złotych, 3.000 złotych, 3.000 złotych i 3.000 złotych oraz przyznał w wyroku z dnia 30 września 2016 r. od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 4.000 złotych - Prezydent [...] nadal nie wydał decyzji odszkodowawczej za część nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający uznał, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą, funkcję spełni grzywna w wysokości 6.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Grzywna w tej wysokości jest wyższa niż wysokość grzywny wnioskowana przez skarżącą w skardze - jednakże określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, że jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd z tytułu niewykonania przez organ prawomocnego wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. Sąd miał również na względzie częściowe wykonanie tego wyroku poprzez wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej z dnia 22 kwietnia 2015 r. - co do części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność organu i mimo czterech wyroków wymierzających mu grzywnę - nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 5 lata od wyznaczonego terminu. Tak długi okres niezałatwienia sprawy niewątpliwie rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przepisy procesowe określające terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 1 - 3 k.p.a.). Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w kwocie 18.655,65 zł - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że długotrwały stan bezczynności organu generuje silny stres, który przyczynia się do pogłębienia jej choroby oraz, że wpływa to na powiększenie stanu niepewności, w której się ona znajduje – nie jest wystarczająca do przyznania sumy pieniężnej. Skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność swojej choroby, jej rodzaju, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy stan bezczynności organu mógł mieć wpływ na pogłębienie się jej choroby. Tym samym zawarte w skardze twierdzenia w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo należy zauważyć, że Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych za część przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność [...]. Skarżącej przypadła 1/2 części tej sumy w wysokości [...] zł. Ponadto w wyroku z 30 września 2016 r. przyznano od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 4.000 złotych. W tych okolicznościach trudno uznać, że skarżącej brakuje środków finansowych do utrzymania się i prowadzenia normalnego życia. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, albowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (200 złotych tytułem wpisu od skargi, 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.