I SA/Wa 261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. J. i I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta miasta W. z dnia 23 marca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. i I. J. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ustanowił za czynszem symbolicznym na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonej jako działka nr [...] (obręb [...]), położonego przy ul. [...] na rzecz J. J. i I. J. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości został zbudowany po 1945 r. i zostanie sprzedany na rzecz użytkownika wieczystego. Organ stwierdził rok powstania budynku na podstawie opinii M. D., który wskazał że budynek został zaprojektowany przez M. L. a inwestorem było Centralne [...]. Odwołanie od tej decyzji w zakresie pkt 5 i 7 wnieśli J. J. i I. J., nie zgadzając się z ustaleniami dotyczącymi daty wzniesienia budynku posadowionego na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. , nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że kwestia uregulowania kwestii własności budynku dekretowego, czy rozliczenia nakładów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże zdaniem organu wyjątkiem są budynki istniejące w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, których własność wnioskodawca nabywa z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. J. i I. J., reprezentowani przez adwokata K. W. o zarzucając jej: - naruszenie przepisów k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie zasad ogólnych tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności i dowodów w sprawie, uchybiając zasadom praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ I instancji prawidłowo ustalił fakt wybudowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], wbrew stanowisku przedstawionemu przez skarżących. Skarżący zarzucili przyjęcie błędnej wykładni art. 7 k.p.a., który to przepis nie wyłącza obowiązku organu dokonania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazali, że przedstawili wszelkie posiadane dokumenty. Brak udokumentowania faktur, zleceń i dokumentacji technicznej odbudowy był uprzednio wyjaśniany w toku postępowania i wynikał z okoliczności przejmowania nieruchomości przez władze państwowe w 1951 r. Organ pominął również przedstawioną przez skarżących opinię sporządzoną przez inż. Z. B. Fakt zamieszkania budynku przez lokatorów w 1951 r. niezbicie potwierdza, że odbudowa była prowadzona w okresie, kiedy nieruchomością władała poprzednia właścicielka. W tych okolicznościach twierdzenie organu o tym, że plan budowy powstał dopiero w 1950 r., a został zatwierdzony w 1953 r. nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 369/13, oddalił powyższą skargę. Sąd podkreślił, że w omawianej sprawie przedmiotem sporu była tylko i wyłącznie kwestia charakteru budynku oraz czy konieczne było jego nabycie przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W związku powyższym, Sąd wyjaśnił, że roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) ma charakter cywilnoprawny. Temu cywilnoprawnemu obowiązkowi ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną odpowiada - po stronie podmiotu uprawnionego - zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe, realizowane w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie wykluczało ustanowienia prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek. Przepisy w/w dekretu nie uzależniają też przyznania prawa od stanu obiektu (czy był zniszczony i w jakim stopniu). Następnie Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r., a następnie uchwały z dnia 23 października 2000 r., przyjmuje się, że rozstrzyganie wniosków, złożonych w trybie art. 7 ww. dekretu, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu "[...]", uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje zaś możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilna. Nie można także w trybie administracyjnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Jednocześnie, Sąd uznał, że (cyt.): "Trudno w ogóle w charakterze rozstrzygnięcia oceniać punkty 4-12 decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2012 r., które nie mają żadnego normatywnego znaczenia. Zarzucana w skardze treść pkt 5 i 7 tej decyzji ma w istocie charakter informacyjny. Kwestia rozliczenia nakładów na gruncie dekretowym ma charakter sprawy cywilnej, która nie może być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Spór o to, kiedy budynek został wybudowany i przez kogo powinien być rozstrzygnięty w ramach sprawy cywilnoprawnej. Wiążące ustalenia dotyczące kwestii rozliczenia nakładów powinny być ustalone w ramach negocjowania warunków umowy dekretowej czy też sprawy sądowej o rozliczenie nakładów. Niemniej nie można uznać, że stwierdzenie organu I instancji, które nie miało charakter rozstrzygnięcia prowadziło do konieczności uchylenia tych punktów w ramach postępowania odwoławczego". Ponadto, Sąd zauważył, że w przedmiotowym budynku zostały sprzedane lokale wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, a Sąd – orzekając w tym składzie - nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r. (sygn. I CSK 288/2010), że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], nie mogło prowadzić do sytuacji prawnorzeczowej w postaci jakby "restytucji" prawa własności budynku po stronie b. właściciela gruntów lub ich spadkobierców. Problemem jednak pozostaje to, czy dla części budynku może być założona księga wieczysta jako dla odrębnego budynku. Zgodnie bowiem z art. 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), do założenia księgi wieczystej dla budynku, odpowiadającego warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu "[...]", niezbędne jest stwierdzenie właściwego organu, że budynek takim warunkom odpowiada. Kwestia ta jednak – w ocenie Sądu - musi zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Reasumując Sąd uznał, że nie można było uznać, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, naruszyło zarzucane w skardze przepisy w stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy, bez względu na ilość i jakość przedstawionych środków dowodowych, nie mogły bowiem przesądzić w tym postępowaniu kwestii nakładów i charakteru budynku. Od powyższe wyroku J. J. i I. J. złożyli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 785/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazała Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd Wojewódzki powinien przede wszystkim przesądzić, jaki charakter mają postanowienia zawarte w pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta miasta W., to jest czy mają charakter normatywny, czy jedynie informacyjny. Ocena ta winna przy tym odnosić się jedynie do tych dwóch postanowień. W zależności od stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki w tym zakresie, Sąd ten winien wydać stosowne orzeczenie. Analizując tę kwestię, Sąd powinien przy tym wziąć pod uwagę, że treści zawarte w pkt 5 i 7 decyzji Prezydenta miasta W., są wprawdzie oddzielone od części początkowej decyzji (w której postanowienia, zawarte w punktach 1-3, następują po słowie "orzekam") bo postanowienia te (począwszy od postanowienia zawartego w punkcie 4) zawarto w części następującej po słowach: "oraz stwierdzam, że", ale postanowienia te umieszczone są jednak w sentencji decyzji i zostały one oznaczone kolejnymi liczbami, począwszy od samego początku decyzji. Stanowią one zatem, jakby ciąg dalszy postanowień, zawartych w punktach 1-3. Wiążą się one przy tym ściśle z samym meritum rozstrzygnięcia, jakim w tym wypadku było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości "[...] ". Ponadto w przypadku zatem, gdyby Sąd Wojewódzki uznał, że postanowienia, zawarte w punktach 5 i 7 decyzji Prezydenta miasta W., mają jednak charakter normatywny, winien w takiej sytuacji ocenić, czy tego rodzaju treści może zawierać decyzja, wydana w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Decyzja ta jest bowiem wydawana w oparciu o określoną, wyżej skazaną podstawę prawną, a zatem jej zakres musi mieścić się w ramach tej podstawy. Podstawa ta nie przewiduje także możliwości m. in. wydawania tego rodzaju decyzji pod warunkiem przy czym sama tego rodzaju decyzja nie powoduje jeszcze powstania prawa użytkowania wieczystego, gdyż dla jego ustanowienia wymagane jest w tym przypadku jeszcze zawarcie umowy notarialnej ( w której strony mogą zawrzeć wszelkie dodatkowe a konieczne warunki) oraz konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności prawne. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prowadziły bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez nich decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ nie wziął pod uwagę tego, iż w momencie wydawania zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. nie był właściwie ustalony krąg stron niniejszego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy prowadziły postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą. Decyzje obu instancji zostały skierowane bowiem do W. S., który jak wynika z ustaleń Sądu zmarł [...] kwietnia 1988 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sądowych sprawy (k.171) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Cywilny z dnia [...] marca 2000 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po ww. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego organy ponownie rozpatrując sprawę winny wziąć pod uwagę, co ustalił Sąd, iż z pisma procesowego A. S. z dnia 6 kwietnia 2016 r. wynika, że w dniu [...] września 2003 r. zmarła również jej babka W. S., która również była stroną niniejszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..