I SA/Wa 263/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-185/22 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent"), decyzją z 16 listopada 2023 r. nr KKU-185/22, uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda") z 12 września 2022 r. nr GN-IV.7532.315.2018.AW oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] (dalej: "Gmina"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0650 ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], XVI Wydział Ksiąg Wieczystych i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"). Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent wystąpił do Wojewody o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzją z 12 września 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) dalej jako: "ustawa komunalizacyjna", odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że w jego ocenie [...] (dalej: "[...]") legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Dodał, że w archiwalnym wypisie z rejestru gruntów, w dacie 27 maja 1990 r., jako właściciel wpisany jest również Skarb Państwa, a jako władający [...]. Zgodnie z ww. wypisem przedmiotowe nieruchomości stanowiły rodzaj użytku Tk (tereny kolejowe). Wojewoda powołał się także na pismo [... z 3 lutego 2020 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny kolejowe przynależne do linii kolejowej nr [...] [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii służącej do realizacji przewozów kolejowych, co według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., należało do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie pp [...] wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, a dowodem potwierdzającym przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku pp [...] jest archiwalny wypis z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. oraz protokół ustalenia stanu władania z 1975 r. przesłany przy piśmie [...] Ośrodka Geodezji nr EGB.4010.5962.2019.1 z 16 października 2019 r. W związku z tym grunt stanowiący tereny kolejowe znajdował się we władaniu i faktycznym zarządzie pp [...], stanowiąc infrastrukturę kolejową przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. Zatem w ocenie Wojewody [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent wniósł o jej uchylenie i wskazał, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa oraz, że skoro nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego [...], to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzją z 16 listopada 2023 r., Komisja, działając na podstawie art. 18 ust 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uchyliła decyzję Wojewody oraz stwierdziła nabycie przez Gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) dalej jako: "ustawa gruntowa" dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stwierdziła, że w świetle ww. przepisu i w braku odmiennych ustaleń dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreśliła, że jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie zarówno w zakresie przesłanki należenia, jak i niemożliwości wywodzenia jej w odniesieniu do [...] z przepisów dotyczących tego podmiotu. Wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Stwierdziła, że w konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 mają 1990 r. nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli, jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [... innego prawa rzeczowego. Tym samym prawa zarządu, czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej. Podkreśliła, że jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Wskazała, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Podała, że w obu uchwałach zaprezentowano jednolite stanowisko, z którego wynika, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość ta należała dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem skoro w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie powyższego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i nie wynika z nich jednoznacznie, ażeby w formie prawem przewidzianej, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...], to w ocenie Komisji sporna nieruchomość nie należała do [...], lecz do Gminy. Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne zastosowanie, pomimo, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania; 2. art. 11 ust.1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niezastosowanie, pomimo, iż w niniejszej sprawie przepis ten powinien znaleźć zastosowanie; 3. art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej: "K.p.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie; 5. art. 107 § 3 K.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie uzasadnienie przyczyn, z powodu których wydając zaskarżone orzeczenie organ pierwszej instancji nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą oraz przedkładanych przez nią dokumentów i nie rozważył, czy w niniejszej sprawie zachodzą negatywne przesłanki komunalizacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez skarżącego na przepis art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało również w uchwałach siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...]. Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa gruntowa przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa gruntowa, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy gruntowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Prawa zarządu skarżącego do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Nie sposób zatem zarzucić Komisji w niniejszej sprawie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazał bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez niego, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji prawidłowo uchyliła decyzję Wojewody oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy