I SA/Wa 29/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J.P. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 668/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 20 000 (dwadzieścia tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J.P. sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 668/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 27 maja 2015 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 27 lipca 2015 r. Wyrokami z dnia: 25 lutego 2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 1882/15, 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1497/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt 654/17 i 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt 2250/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę za niewykonanie opisanego na wstępie wyroku w wysokości odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł. Wobec dalszego niewykonania wskazanego wyroku pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. J. P. wezwał Prezydenta [...] do jego wykonania, a następnie pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z kolejną skargą na niewykonanie tego wyroku. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając dotychczasowy tok postępowania podniósł, że zasadność oraz sposób rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za część gruntu opisanej nieruchomości stanowiącą część działki ew. nr [...] o pow. [...] m² i część działki ew. nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...], zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu ww. nieruchomości. Zatem decyzja w sprawie o odszkodowanie za wskazaną część gruntu przedmiotowej nieruchomości będzie mogła być wydana dopiero po zakończeniu postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Wobec czego Prezydent podkreślił, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność uprzedniego zakończenia postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, nie było możliwości rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. część przedmiotowej nieruchomości w terminie określonym w wyroku Sądu z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 668/14. Organ podniósł ponadto, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane również m.in. bardzo dużą ilością korespondencji wpływającej do tutejszego Biura w sprawach o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie przez organ terminów przewidzianych przepisami kpa na ich rozpatrzenie. Przy czym okoliczność, że akta sprawy, na skutek wnoszonych przez skarżącego skarg, pozostają w długotrwałym posiadaniu sądu administracyjnego, także znacząco utrudnia rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie o akta zastępcze. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent przekazał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którym zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za część gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącą część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m² i część działki ew. nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...], do czasu zakończenia postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. skarżący wniósł o zasądzenie grzywny w wysokości [...] zł, sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, zwrotu kosztów postępowania i stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 668/14, zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin do wykonania wyroku minął w dniu 27 lipca 2015 r., a skarżący przed złożeniem niniejszej skargi na niewykonanie wyroku zwrócił się pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. do Prezydenta o jego wykonanie. Tym samym zostały spełnione procesowe przesłanki do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 668/14 jest niewątpliwie zasadny. Prezydent w terminie wyznaczonym tym wyrokiem sprawy nie załatwił, a niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna wobec sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma bowiem za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. W związku z tym Sąd wziął pod uwagę, iż Prezydent już parokrotnie został ukarany grzywnami w kwotach odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł za niewykonanie wyroku, jednak sankcje ta nie odniosły skutku w postaci zdyscyplinowania organu do wykonania opisanego wyroku Sądu z 2015 r. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w okolicznościach sprawy zastrzeżenia Sądu budzi sytuacja, w której organ od wpływu do niego odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 2250/17 (o wymierzeniu po raz czwarty już grzywny za niewykonanie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 668/14) wraz z aktami sprawy, tj. od dnia [...] lipca 2018 r. pierwszą czynność w sprawie zmierzającą do zakończenia postępowania odszkodowawczego, a mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, podjął dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., kiedy wezwał skarżącego J. P. do uzupełnienia złożonego prawie 7 lat wcześniej wniosku z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] poprzez złożenie pełnomocnictw udzielonych mu przez pozostałych następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do reprezentowania ich w sprawie o odszkodowanie. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Przy czym o fakcie istnienia nierozpoznanego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu organ miał świadomość co najmniej od 2017 r., kiedy to Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 654/17, wskazał na rozważenie konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na nierozpoznany wniosek jak wyżej. Na fakt ten organ zwrócił również uwagę w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2018 r. na niniejszą, piątą z kolei, skargę na niewykonanie powołanego wyroku sygn. akt I SAB/Wa 668/14. Wobec zaistniałej sytuacji uznać, należy, że organ działał w sprawie opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one dokonywane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi bowiem niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Władza wykonawcza musi też zdawać sobie sprawę z tego, że wszelkie działania modyfikujące jej organizację nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2288/16). Art. 154 § 7 ppsa stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Powyższa możliwość ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to jedyny cel tego unormowania. Przepis ten ma za zadanie kompensować, doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Przy czym stwarza on jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej. Wymaga on zatem do jej uwzględnienia wykazania przez stronę występującą z wnioskiem istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 292/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 268/17, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...] zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 154 § 7 powołanej ustawy jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy