I SA/Wa 33/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku L. N. (dalej powoływana jako skarżąca), decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...]. 2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powołana decyzja Wojewody [...] nie jest dotknięta wadą, którą można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności wskazano, że decyzje o umorzeniu postępowania zostały wydane w związku z dokonaniem przez organy wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) uznającej, że odszkodowanie może być wypłacone wyłącznie na wniosek osoby, który była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jej spadkobiercy oraz osoby, które nabyły roszczenie odszkodowawcze w drodze cesji. Organ nadzoru wskazał, że w dacie kwestionowanej decyzji w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istniała rozbieżność dotycząca ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do ustalenia odszkodowania. Dopiero w uchwale z dnia 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09, mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabyła nieruchomość i została wpisana w księdze wieczystej. Zdaniem Ministra spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 3. W skardze na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia nieważności powołanych decyzji o umorzeniu postępowania odszkodowawczego, w sytuacji gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji, bowiem skarżąca była upoważniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed dniem wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę darowizny i została wpisane do księgi wieczystej jako właściciel. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca wskazała, że umową darowizny z dnia [...] lipca 2002 r. nabyła od swojego syna D. N. m.in. własność spornych działek zajętych pod drogi publiczne. Natomiast decyzje stwierdzające przymusową komunalizację tych działek zostały wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2004 r. oraz [...] stycznia 2005 r. Biorąc po uwagę stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Oczywistość naruszenia prawa polega w tej sprawie na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia z treścią art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. Ponadto skutki, które wywołuje decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skarżąca została bowiem wywłaszczona bez wypłaty słusznego odszkodowania. Nie jest to zatem, wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, spór o wykładnię przepisu. W skardze przywołano wyroki sądów administracyjnych potwierdzające stanowisko wyrażone w powołanym wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. Wskazano również, że wyrok ten ma moc obowiązującą nie tylko w konkretnej sprawie, ale również w innych podobnych sprawach. 4. W odpowiedzi na skargę Minister a wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe regulacja określa podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. 2. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Zasada ta służy również ochronie praw słusznie nabytych na podstawie decyzji. 3. Dla przedmiotowej sprawy znaczenie ma przede wszystkim zbadanie, czy powołane decyzje o umorzeniu postępowania odszkodowawczego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce orzeczniczej ukształtował się jako dominujący pogląd, w świetle którego "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. 4. Zdaniem Sądu, należy w całości podzielić pogląd organu nadzoru, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odniesieniu do interpretacji art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w dacie wydania decyzji o umorzeniu odszkodowania, tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak administracyjnym prezentowane były dwa skrajnie odmienne poglądy. W myśl pierwszego z nich uprawnionym do wypłaty odszkodowania był wyłącznie ten podmiot, któremu przysługiwało prawo własności w dniu 31 grudnia 1998 r. (vide m.in. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: II SA/Kr 1305/04, II SA/Op 131/06, II SA/Łd 813/06, I SA/Wa 864/07, II SA/Gd 200/07). Przeciwny pogląd sprowadzał się do twierdzenia, że uprawnionym do wypłaty odszkodowania jest ten podmiot, który jest ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel, a prawo to nabył na podstawie umowy zawartej z dotychczasowym właścicielem przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego (por. m.in. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach: I SA/Wa 1319/04, II SA/Rz 106/07, II SA/Gl 770/05, II SA/Gl 626/07). Powyższe rozbieżności doprowadziły do przedstawienia w jednej ze spraw do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości (vide: postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 313/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów nie rozstrzygnął jednak tego zagadnienia prawnego lecz wydał w sprawie wyrok z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09 (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. 1079/10). 5. W żadnym razie powołany wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., wbrew twierdzeniom skargi, nie wiąże organów i sądów w innych sprawach. Ponadto wydanie tego wyroku w określonym stanie faktycznym i przyjęcie odmiennej interpretacji niż w powołanej decyzji nie może oznaczać automatycznie, że wszystkie wydane poprzednio odmienne decyzje, czy nawet orzeczenia sądowe są nieprawidłowe. Weryfikacja legalności decyzji następuje w ramach zaskarżenia decyzji wydanych w trybie zwykłym. W takiej sytuacji błędna wykładania przepisu prawa materialnego stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Natomiast instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy. Odmienna interpretacja art. 73 ust. 4 powołanej ustawy mogła zostać ewentualnie zakwestionowana w "trybie zwykłym", natomiast nie poprzez wykazywanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. 6. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie można mówić o braku oczywistej sprzeczności, ale również skutki jakie wywołała decyzja o umorzeniu postępowania nie powodują stanu, który nie może być zaakceptowany w punktu widzenia praworządności. Mianowicie w dacie dokonania darowizny strony miały świadomość, że przedmiotem darowizny są działki zajęte pod drogi publiczne, co wynika z treści aktu notarialnego i działki te były wydzielone. Jest to stan zdecydowanie odmienny, który legł u podstaw powoływanego taki obszernie wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., kiedy to strony nie miały świadomości o zajęciu części nieruchomości pod drogę publiczną. W roku 1998 r. syn skarżącej złożył wniosek o odszkodowanie za zajęte działki, a więc była mu znana sytuacja prawna nieruchomości. Zatem decyzje Wojewody [...] o stwierdzeniu przejścia tych działek nie były dla strony zaskoczeniem. Nie było żadnych przeszkód aby syn skarżącej wystąpił w terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, czego nie uczynił. 7. Zdaniem Sądu ocena legalności powołanych decyzji została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, iż decyzje te nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).