I SA/Wa 362/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. E. i D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej "kpa" w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej ,,ugn", po rozpatrzeniu odwołania I. E. i D. S. utrzymał w mocy pkt IV decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz skarżących części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],stanowiącą obecnie część projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja wydana został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. nr [...] z dnia [...] marca 1971 roku D. S. i W. E. sprzedali Skarbowi Państwa – Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą niezbudowane działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Wywłaszczenia dokonano dla realizacji celów ustalonych w decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] marca 1969 r. nr [...] – pod osiedle domków jednorodzinnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 roku w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego ustalono, ]e mają być tam usytuowane obiekty budowlane, tj. domki jednorodzinne bliźniacze i pawilon handlowy ogólnospożywczy na osiedlu domków jednorodzinnych ,,[...]" przy ul. [...]. Następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, tj. I. E. i D. S. wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 roku wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Jak ustalono na podstawie opracowania geodezyjnego, sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. S. M., części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] odpowiadają części dawnej działki nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha. Działkę nr [...] podzielono natomiast na dwie działki projektowane, tj. na działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz na działkę nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha w tym: grunt stanowiący drogę – [...] ha oraz grunt o powierzchni [...] h. Mapa z projektem przedmiotowego podziału została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2019 roku, pod nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] , orzekł o zwrocie, na rzecz skarżących części nieruchomości, stanowiącej własność miasta [...] przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] prowadzi KW nr [...], jednocześnie w pkt IV decyzji odmówił zwrotu części nieruchomości, stanowiącej obecnie część projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], po przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa już w roku 1993 były wykorzystywane jako ogródki przydomowe- tereny zielone przez właścicieli nieruchomości o adresach ul. [...], a więc zdaniem organu zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ wskazał jednak, że na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został dokonany. Przedmiotowa nieruchomość do dnia wydania decyzji nie została w minimalnym stopniu zagospodarowana, a zatem istnieje podstawa do jej zwrotu następcom prawnym jej właścicieli. Starosta odmówił jednak zwrotu działki nr [...] wskazując w stosunku do tej działki, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na przedmiotowej działce znajduje się droga dojazdowa do posesji o adresach ul. [...] oraz droga dojazdowa do stacji [...], zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. na skutek odwołania I. E. i D. S. utrzymał w mocy zaskarżony pkt IV decyzji organu I instancji, tj. o odmowie zwrotu części nieruchomości stanowiącą obecnie część projektowanej działki nr [...] wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ w całości podzielił argumentację zawartą w decyzji Starosty. Organ wskazał, że wywłaszczone działki były zgodne z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. wraz załącznikiem graficznym nr [...], której przedmiotem było przeznaczenie ich pod lokalizację osiedla domków jednorodzinnych. W jego ocenie działka nr[...] stanowi obecnie ciąg pieszo – jezdny utwardzony masą bitumiczną (w części stanowi plac przy stacji [...] utwardzony trylinką). Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wskazał, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny zielone. Osiedle domków jednorodzinnych obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Tym samym, umiejscowiony na działce nr [...] ciąg pieszo – jezdny utwardzany masą bitumiczną, niewątpliwie służy mieszkańcom osiedla domków jednorodzinnych, a zatem brak jest podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze I. E. i D. S. zaskarżyły ww. decyzję w całości w zakresie w jakim utrzymywała w mocy pkt IV decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w brzmieniu z dnia 1 kwietnia 2020 r.,poprzez błędne uznanie, że organ I instancji mógł wydać w dniu 1 kwietnia 2020 r. decyzję nieuwzględniającą w całości żądania strony, w sytuacji gdy istniał w tym dniu ustawowy zakaz wydawania takich rozstrzygnięć, co w konsekwencji powinno doprowadzić wojewodę do stanowiska o konieczności uchylenia decyzji w zaskarżonym zakresie; 2. art. 7 k.p.a., art. 75§1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84§1 k.p.a., art. 85§1 k.p.a., art. 107§3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, tj. braku wyciągnięcia logicznych wniosków z każdego dowodu z osoba, jak i z wszystkich łącznie, polegającego na: - dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodu z opinii fotogrametrycznej biegłego geodety uprawnionego mgr. Inż. M. W. z dnia [...] listopada 2018 r. poprzez błędne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w [...], stanowiąca obecnie część projektowanej działki ewidencyjnej nr [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z oraz część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], została wykorzystana dla realizacji celu określonego w akcie wywłaszczeniowych, w sytuacji gdy ze wskazanej opinii wynika stanowisko przeciwne; - błędnym ustaleniu, że część projektowanej działki nr [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...], w [...], utwardzonej trylinką przy stacji [...], stanowi ciąg pieszo – jezdny służący mieszkańcom osiedla, a w konsekwencji na dowolnym uznaniu, że na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy żaden dokument (akt wywłaszczenia, decyzja o lokalizacji szczegółowej, plan realizacyjny) nie przewidywał takiego sposobu zagospodarowania tej działki, ponadto ta część działki, z uwagi na jej usytuowanie, nie służy mieszkańcom jako ciąg pieszo – jezdny, zaś takie jej urządzenie nie stanowi o realizacji infrastruktury niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osiedla, co w konsekwencji nalży uznać za brak realizacji celu wywłaszczenia; - dowolnym uznaniu, że wydzierżawienie przez Miasto [...] części działek ewidencyjnych nr [...] w [...] na rzecz osób fizycznych, będących właścicielami bądź użytkownikami działek sąsiednich, ogrodzenie ww. działek przez te osoby oraz urządzenie na nich dodatkowych przydomowych ogródków jest przejawem urządzenia terenów zielonych, w sytuacji gdy istnienie samej zieleni na ww. działkach, które nie były przedmiotem działania planowanego Miasta [...] oraz które nie stanowią terenu ogólnodostępnego, nie służą wszystkim mieszkańcom osiedla, zaś mieszkańcy we własnym zakresie maja zapewnione istnienie terenów zielonych w postaci ogródków przydomowych, nie można uznać za wystarczające do realizacji celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych; co doprowadziło Wojewodę do błędnej konstatacji, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu określonej ww. ustawie, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do stanowiska przeciwnego; 3. art. 138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez Wojewodę stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu części nieruchomości będącej dawną działką ew. nr [...], stanowiącej własność Miasta [...], położonej przy ul. [...], stanowiącej obecnie część projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], oraz części działek ewidencyjnych nr [...], w sytuacji gdy na ww. części nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla domków jednorodzinnych, albowiem za takowy nie można uznać utwardzenia części działki trylinką, które nie stanowi infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla, oraz wydzierżawienia przez Miasto [...] części działek i urządzenia tam ogródków przydomowych przez mieszkańców osiedla, którzy posiadają już własne ogródki przydomowe, a więc obowiązkiem Wojewody było albo orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących albo uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W konkluzji skarżące wniosły uchylenie pkt IV decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. i o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm., zwanej dalej ,,ppsa". Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Przechodząc do analizy zarzutów zawartych w skardze, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z powołanym, ale w chwili wyrokowania nieobowiązującym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, organ lub podmiot mógł wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a. Celem wprowadzenia niniejszego rozwiązania było zatem uprawnienie do wydawania decyzji korzystnych dla stron, w celu ochrony ich interesów. Tym samym, nie mają racji skarżące, że organ I instancji miał obowiązek wydać decyzję w całości uwzględniającą ich żądanie, a co za tym idzie, organ odwoławczy powinien tę decyzję uchylić z powodu naruszenia tego przepisu. Zdaniem Sądu powyższy przepis należy odczytywać literalnie. W jego treści brak jest bowiem kategorycznego sformułowania, imperatywu który obligowałby organ do wydania decyzji pozytywnej. Użycie zwrotu "może" oznacza daje organowi taką możliwość a nie kreuje takiego obowiązku. W związku z powyższym, Starosta [...] miał w dniu [...] kwietnia 2020 roku (na dzień obowiązywania przepisu) kompetencję do wydania decyzji częściowo negatywnej w stosunku do skarżących. Wydanie takiej decyzji w żaden sposób nie naruszyło ich interesów, skoro w ustawowym terminie złożyli odwołanie, zachowując prawo do rozpoznania swojej sprawy przez organ II instancji. Gdyby natomiast przyjąć argumentację skarżących i uznać, że możliwość wydania decyzji negatywnych w tym okresie została wykluczona, to konsekwencją tego byłoby tak naprawdę niemożność wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia negatywnego, nawet przy spełnieniu ku temu przesłanek. Dlatego też zarzut skarżących należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się zaś do istoty sprawy, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako: ,,ugn" właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 ugn.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ugn). W świetle art. 216 ust. 1 ugn przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). Dotyczy to również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ugn wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej), zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że jedynie nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 ugn. może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Należy podkreślić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Zauważyć trzeba, że do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, zgodnie z którym - w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn - nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002, Nr 21, poz. 513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1125/10). W orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, który podziela w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ustawy o gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już przez wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ugn. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, dostępne w CBOSA). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić ściśle, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych (E. Mzyk, jw., s. 609). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość, stanowiąca wtedy niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha została przeznaczona zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną w dniu [...] marca 1969 r. przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] pod budowę domków jednorodzinnych. Zgodnie zaś z treścią załącznika graficznego Nr [...] do tej decyzji. na ww. działkach miało zostać zrealizowane przejście piesze oraz pas zieleni, oddzielający teren przeznaczony pod budowę pawilonu handlowego od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] zatwierdził plan realizacyjny, wynikający z ww. decyzji. Jest także niekwestionowane, że będąca przedmiotem sporu nieruchomość położona jest obecnie w obszarze osiedla domków jednorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie część projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], która została wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Sporne w niniejszej sprawie było natomiast ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, zgodnie z powołanymi wyżej decyzjami i załącznikiem graficznym. W toku postępowania przed organem I instancji dopuszczono dowód z opinii geodety mgr inż. M. W. Biegły w opinii fotogrametrycznej wskazał , że w 1972 roku ówczesna działka nr [...] stanowiła działkę gruntu niezabudowanego, której kształt i otoczenie wskazywały na charakter budowlany. Powołując się na zdjęcie z 1993 r. biegły uznał, że działki ewidencyjne nr [...] zagospodarowane są jako ogródki przydomowe, zaś działka nr [...] stanowi utwardzoną drogę dojazdową do niektórych nieruchomości przy ul. [...]. Odwołując się natomiast do zdjęcia z 2005 r. biegły wskazał, że wszystkie trzy działki są identycznie zagospodarowane jak na zdjęciu z 1993 roku. W toku postępowania przez organem I instancji dokonano także oględzin działki nr [...] i ustalono w sporządzonym protokole, datowanym na dzień [...] stycznia 2018 roku, że składające się na projektowaną działkę [...] działki nr [...] stanowią teren zagospodarowany, znajdujący się w ogrodzeniu posesji nr [...] przy ul. [...] i pełnią funkcję przydomowego ogrodu. Na pozostałej części działki znajduje się ciąg pieszo – jezdny utwardzony masą bitumiczną oraz utwardzenie trylinką w pobliżu komory [...]. Wymowa powyższych dowodów oraz wynikające z nich wnioski, potwierdzone min. w zdjęciach załączonych do akt administracyjnych dają podstawę do stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podlega zwrotowi, z powodu zbędności na cel wywłaszczenia, co próbują w swojej skardze podnosić I. E. i D. S. Wskazać trzeba, że Sąd w pełni podziela utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (zob. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r., SA/Po 423/93, 28 września 1993 r., SA/Po 1621/93, 24 marca 1993 r., SA/Kr 1603/93, 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłowy pogląd Wojewody, że na przedmiotowych działkach zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, wynikający z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Bezsporne jest, że część działek nr [...], które składają się na projektowaną działkę nr [...] już w latach dziewięćdziesiątych pełniły funkcję ogródków przydomowych, które były zagospodarowane przez okolicznych mieszkańców. Funkcja tę pełnią do dzisiaj, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych umowy dzierżawy. Wprawdzie część tych działek, będących przedmiotami dzierżawy znajduje się w posiadaniu osób prywatnych, jednakże wciąż stanowią on integralną część zrealizowanej inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego z przeznaczeniem na tzw. teren zielony. Istniejąca zaś na tych działkach przestrzeń pozbawiona zabudowy kubaturowej, lecz zagospodarowana poprzez nasadzenia i nasiania zdaniem Sądu powinna być traktowana jako element infrastruktury tego osiedla, tworzący warunki do odseparowania jego mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w aglomeracji miejskiej. Jest niekwestionowane współcześnie, że zieleń w przestrzeni osiedli mieszkaniowych o zabudowie jednorodzinnej, ma kluczowe znaczenie dla jakości życia nie tylko posiadaczy tej zieleni, ale również wszystkich mieszkańców. Minimalizuje ona w końcu negatywne skutki dostępu do środowiska naturalnego człowieka. Dla prawidłowego kształtowania przestrzeni miejskiej konieczne jest więc tworzenie terenów zielonych w obszarach osiedli mieszkaniowych i z tego punktu widzenia intensywność oraz sposób zagospodarowania takich terenów nie ma istotnego znaczenia dla spełniania przez nie zakładanej funkcji. Na poparcie powyższej argumentacji należy przytoczyć stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 roku sygn. I OSK 789/18, w którym wskazano, że ,,przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego – o ile ich realizacja nie była celem wywłaszczenia – może stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż tere nu powiązanej z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową". W realiach niniejszej sprawy, już w latach 90 przedmiotowe działki pełniły funkcję ogródków przydomowych, co trwa do dzisiaj, tyle że zostało prawnie usankcjonowane. Można zatem uznać, że powyższe przeznaczenie części działek nr [...] trwale wiąże się z funkcjonowaniem osiedla przy ul. [...] w [...]. Działki są bowiem oddane w dzierżawę jego mieszkańcom, a nie osobom z zewnątrz. Są one zagospodarowane poprzez nasadzenia zieleni wysokiej oraz niskiej, tworząc z pozostałymi ogródkami tereny zielone, ściśle związane z zagospodarowaniem terenu. Nie ulega też wątpliwości, że na części nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], która po wydzieleniu stanowi obecnie działkę nr [...] także został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zarówno znajdujący się na działce ciąg drogowo - pieszy oraz stacja transformatorowa, w której następuje rozdzielenie energii elektrycznej i jej dalszy przepływ do danego domu nierozerwalnie związane są z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych Powyższe elementy, zdaniem Sądu prawidłowo kształtują przestrzeń techniczną zabudowy osiedla oraz w znaczący sposób ułatwiają życie jej mieszkańców. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej oraz wydany na jej podstawie plan realizacyjny nie przewidywały takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, to automatycznie nie został zrealizowany cel wywłaszczenie. Wprawdzie infrastruktura opisana w ww dokumentach różni się od istniejącej obecnie i tej po wywłaszczeniu, to jej charakter oraz cel związany jest ściśle z normalnym zagospodarowaniem osiedla domków jednorodzinnych. Raz jeszcze należy przypomnieć, że na osiedle domów jednorodzinnych nie składają się tylko i wyłącznie budynki mieszkalne, ale i pełna infrastruktura, w tym piesza, drogowa oraz energetyczna. Bez przedmiotowej infrastruktury budowa takiego osiedla pozbawiona byłaby sensu, zaś życie jego mieszkańców byłoby znacznie utrudnione. Nie można też się zgodzić ze skarżącymi, którzy zarzucili Wojewodzie dowolną ocenę wniosków, wynikających z opinii biegłego geodety mgr inż. M. W. Sąd podziela stanowisko Wojewody, w którym stwierdził, że biegły nie był uprawniony do formułowania wniosków stwierdzających, czy cel wywłaszczenia został lub nie został zrealizowany na spornej nieruchomości. Dowód z opinii biegłego oraz wynikające z niej wnioski należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie można zaś postrzegać jej jako uprawnienie biegłego do oceny zaistnienia w sprawie przesłanek wydania decyzji określonej treści, przypisanego organowi prowadzącemu postępowanie. To organ, a nie biegły jest uprawniony, co więcej - obowiązany (wobec wszczęcia postępowania na wniosek, jak w niniejszej sprawie) do dokonania samodzielnej oceny i tym samym ustalenia, czy wystąpiła chociażby jedna z przesłanek z ugn, dających podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Art. 80 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wysnuł logiczne oraz przekonywujące wnioski, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: materiały fotogramatyczne, opinia fotogramatyczna ( z wyjątkiem wniosków tam przywołanych), protokół oględzin nieruchomości wraz z fotografiami, a także mapa z projektowanym podziałem nieruchomości nr [...] zostały sporządzone w przewidzianej prawem formie oraz przez uprawnione do tego podmioty, a w związku z tym mogły być podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast wnioski z opinii biegłego mgr inż. M. W. zostały prawidłowo pominięte przez organ odwoławczy, jako nie związane z wiadomościami specjalnymi, bo tylko takie wiadomości biegły, w ramach swoich uprawnień jest władny formułować. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że organy administracji obu instancji prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa., w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wskazanej nieruchomości. Tym samym wydana przez Wojewodę decyzja nie narusza przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust.1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn i jest zgodna z prawem. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa. Sąd skargę oddalił. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).