I SA/Wa 497/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Szefa Biura Ochrony Rządu, Wojewoda [...] uchylił w części dotyczącej pkt 4 i 5 decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu sprawowanego trwałego zarządu przysługującego do nieruchomości położonej w W. przy ulicy M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z obrębu [...], posiadająca księgę wieczystą Nr [...] i orzekł w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Umową darowizny z dnia [...] października 2000 r., Repertorium [...] Nr [...], Skarb Państwa - Biuro Ochrony Rządu nabył zabudowaną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], z obrębu [...] i jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uzyskał z dniem nabycia prawo trwałego zarządu z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], Prezydent [...], działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 82, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 89 w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił: - w pkt 1 cenę pozostającej w trwałym zarządzie Biura Ochrony Rządu nieruchomości położonej w W. przy ulicy M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z obrębu [...], - w pkt 2 opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,1 % ceny nieruchomości tj. [...] zł, - w pkt 4 opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu za okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w kwocie [...] zł z terminem płatności najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szef Biura Ochrony Rządu żądając jej uchylenia w części dotyczącej punktu 4 w zakresie ustalenia opłaty rocznej za okres sprawowanego trwałego zarządu od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 89 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił w części dotyczącej pkt 4 i 5 decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i orzekł w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż w niniejszej sprawie decyzja administracyjna ustalająca - po raz pierwszy - opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu została wydana w dniu [...] listopada 2015 r., a nie w 2001 roku. Została zatem wydana po ponad 15 latach od nabycia trwałego zarządu z mocy prawa przez Biuro Ochrony Rządu. Wojewoda wskazał następnie, iż organ I instancji ustalił w pkt 4 decyzji jednorazową opłatę w kwocie [...] zł jako sumę liczonych wstecz do [...] stycznia 2001 r. piętnastu opłat rocznych w wysokości [...] zł każda, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] września 2015 r. określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, według cen obowiązujących w roku 2015. W ocenie Wojewody, decyzja ustalająca opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu dotyczy spełniania świadczeń okresowych i ma charakter konstytutywny. Musi zatem być zgodna ze stanem prawnym i faktycznym istniejącym w dacie orzekania oraz może zmieniać zakres praw i obowiązków na przyszłość, ale nie wstecz w przeciwieństwie np. do decyzji stwierdzającej nieważność. W niniejszej sprawie oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, iż dopiero od daty wydania decyzji ustalającej opłaty za trwały zarząd po stronie podmiotu sprawującego trwały zarząd powstaje obowiązek uiszczania ww. opłaty do 31 marca danego roku za każdy rok z góry, a więc na przyszłość. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części dotyczącej naliczenia w pkt 4 opłaty rocznej za okres od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej - pomimo, iż prawo trwałego zarządu powstało z mocy prawa w dniu zawarcia umowy darowizny tj. w dniu [...] października 2000 r. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wniósł Skarb Państwa – Prezydent [...] zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 89 w związku z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, ze brak jest podstaw do ustalenia w drodze decyzji opłat z tytułu trwałego zarządu od dnia [...] stycznia 2001 roku, tj. od roku następnego po roku, w którym nastąpiło nabycie przez Biuro Ochrony Rządu trwałego zarządu z mocy prawa w wyniku zawarcia w dniu [...] października 2000r. umowy darowizny nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu może nastąpić tylko na przyszłość, niezależnie od daty powstania tego prawa, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie możliwości odstąpienia od obowiązku poboru opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu za okres sprzed wydania decyzji w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady odpłatności za cały czas trwania trwałego zarządu, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie odstąpienia od obowiązku pobierania opłat z tytułu trwałego zarządu w przypadku nieobjętym dyspozycją art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy katalog przypadków odstąpienia od pobierania opłaty rocznej ma charakter wyczerpujący. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji w sposób wadliwy uprawnienie do dochodzenia opłat z tytułu trwałego zarządu wiąże wyłącznie z faktem wydania decyzji w tym zakresie. Pomija zaś zupełnie kwestię powstania z mocy samego prawa trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, określające obowiązek opłat za trwały zarząd i jednoznacznie wskazaną datę powstania tego obowiązku. Skarżący wskazał, iż art. 82 ww. ustawy nakłada na właściwy organ obowiązek, a nie uprawnienie, poboru opłat rocznych za nieruchomości, na których ustanowiono trwały zarząd. Fakultatywny charakter ma jedynie ewentualne ustalenie, na wniosek jednostki organizacyjnej, innego terminu uiszczenia wskazanej opłaty o charakterze obligatoryjnym. Podniósł, iż nieuiszczanie opłat przez "trwałego zarządcę" począwszy od roku następnego po roku, w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu, stanowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, ustalenie w drodze decyzji opłat z tytułu zarządu za okres od dnia [...] stycznia 2001 roku, czyli stosownie do postanowień art. 89 ustawy, bez pobierania opłaty za rok w którym nastąpiło nabycie trwałego zarządu z mocy prawa, należy uznać za zgodne z ww. przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. Biuro Ochrony Rządu wniosło o odrzucenie skargi Prezydenta [...] podnosząc brak przymiotu strony po stronie Prezydenta [...] w postępowaniu sądowoadministacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sad oddalił skargę Prezydenta [...] uznając, iż jest ona niedopuszczalna jako wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie wyjaśnić trzeba, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym - określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym - jest art. 28 kpa. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję o ustaleniu wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu sprawowanego przez Biuro Ochrony Rządu w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. M., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, iż ustalając wysokość ww. opłat organ powołał się, między innymi, na art. 104 kpa, art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty, co wprost zostało wskazane na str. 1 uzasadnienia tej decyzji. Powołaną decyzję organu pierwszej instancji uchylił Wojewoda Mazowiecki w części dotyczącej pkt 4 i 5 i orzekł w tym zakresie. Następnie zaś Prezydent [...] wskazując, że reprezentuje w niniejszej sprawie Skarb Państwa, wywiódł, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W skardze tej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Podkreślić należy, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] listopada 2015 r. niewątpliwie Prezydent [...] nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel przedmiotowej nieruchomości, czyli Skarb Państwa reprezentowany przez trwałego zarządcę Biuro Ochrony Rządu. Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu, skarga Prezydenta [...], działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna (jako złożona przez podmiot nieuprawniony). Została ona bowiem złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny przez właściwy organ w kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu. W tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie obowiązujących przepisów procesowych, gdzie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2015 r., I OSK 1655/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 – CBOSA). Pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził, między innymi, pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił ponadto, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację jurydyczną sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Z powyższego wynika wprost, że, między innymi, Prezydent [...], działający jako starosta, może występować w obrocie prawnym w dwojakiej roli – zarówno jako osoba prawna, jak również jako organ administracji publicznej. Jednocześnie, sprawowanie przez niego władzy administracyjnej w sposób znaczący ogranicza uprawnienia do reprezentowania swoich interesów rozumianych jako interes osoby prawnej. Nie do pogodzenia jest bowiem sytuacja, w której starosta wykonuje swoje uprawnienia w sferze władztwa administracyjnego (imperium) wydając władcze rozstrzygnięcia w stosunku do strony postępowania administracyjnego, a następnie - w ramach tego samego postępowania - podejmuje obronę swoich interesów cywilnoprawnych wynikających ze sfery dominium. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. Powyższa sytuacja jest, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Powyższe rozważania zachowują aktualność niezależnie od tego, czy organ orzekający wcześniej w sprawie interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z faktu reprezentowania interesów właściciela mienia, którym jest jednostka samorządu terytorialnego, czy też reprezentowania interesów Skarbu Państwa. Z uwagi zatem na powyższe, rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż Prezydent [...] wykonujący zadania starosty nie jest uprawniony do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Przedmiotowa skarga jest bowiem skargą organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i stanowi polemikę z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, uchylającym w części orzeczenie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, właściwą formą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest oddalenie skargi. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14, "jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." W tej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Sąd w składzie orzekającym w pełni przychyla się do powyższego poglądu, tym samym nie podzielając wyrażanego również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, wedle którego brak legitymacji skargowej wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.