I SAB/Wa 15/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA – Justyna Wtulich – Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie działań w zakresie ochrony stanowiska pracy postanawia odrzucić skargę. A. J. wniosła skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w związku z pismem z 6 sierpnia 2020 r. skierowanym za pośrednictwem Biura Kontroli i Audytu Wewnętrznego do Ministra Środowiska dotyczącym podjęcia działań w celu ochrony stanowiska pracy. W piśmie tym skarżąca wniosła aby "Minister wyasygnował zalecenia dla Dyrektora [...], powoływanego dalej : "[...]" aby ten w związku z trwającą kontrolą zawiesił na okres np. 3 miesięcy działania odnośnie zatrudniania i zwalniania pracowników, a dotychczasowe umowy z pracownikami zostały przedłużone o 3 miesiące". Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 i w zw. z art. 237 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) , powoływanej dalej jako: "kpa" poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. pozostawania w bezczynności przez Ministra Klimatu i Środowiska. W związku z powyższym skarżąca wniosła o : 1. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2. Zasądzenie dla skarżącej zwrotu kosztów prowadzonego postępowania. 3. Zobowiązanie: Ministra Klimatu i Środowiska do podjęcia środków zapobiegających bezczynności postępowań w przyszłości. 4. Zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej za bezczynność Organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, czyli 37.724,90 zł. 5. Wymierzenie Organowi: Ministrowi Klimatu i Środowiska grzywny za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w wysokości kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, czyli 75.449,80 zł. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a., gdyż spełniona została przesłanka z art 119 pkt 4 p.p.s.a., a strona składa wniosek w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Organ wniósł także o ewentualne połączenie sprawy ze skargą skarżącej : - z 16 listopada 2024 r. (data wpływu do organu 2 grudnia 2024 r.) na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w związku z pismem z 15 lipca 2020 r. - z 26 listopada 2024 r. (data wpływu do organu 19 grudnia 2024 r.) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowań przez Ministra Klimatu i Środowiska w związku z pismem z 22 czerwca 2020 r., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że skarga na bezczynność w odniesieniu do skarg składanych w ramach Działu VIII "Skargi i wnioski" kpa nie przysługuje. O ile w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym stosuje się przepisy art. 36-38 kpa, to nie ma podstaw uprawniających do złożenia skargi w przypadku zarzucanej bezczynności. Minister wskazał, że skarga z art. 227 kpa jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Zarówno zawiadomienie o załatwieniu skargi określonej w dziale VIII kpa, jak też bezczynność organu w przedmiocie jej załatwienia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W przypadku zatem wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i nast. kpa, stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność, ani na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, ani na wynik tego postępowania. Minister wskazał, że pismem z 26 października 2020 r. udzielił skarżącej odpowiedzi. Wskazał, że w związku ze zgłoszonymi sygnałami wskazującymi na ewentualne nieprawidłowości, podjęte zostały stosowne działania. Działania te związane były z przeprowadzeniem w 2021 r. kontroli w [...]. Jej wyniki zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. W międzyczasie wystąpiły również fluktuacje kadr w urzędzie. W ocenie organu, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pismem z 18 lutego 2025 r. Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź organu na skargę. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze oraz zaprzeczyła argumentacji przedstawionej przez Organ w odpowiedzi na skargę, gdyż jest ona nie tylko niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, ale i sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi z punktu widzenia objętej zakresem unormowania ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska w związku ze złożonym pismem z 6 sierpnia 2020 r. dotyczącym podjęcia działań w zakresie ochrony stanowiska pracy. W piśmie tym skarżąca wniosła aby Minister wyasygnował zalecenia dla Dyrektora [...], " aby ten w związku z trwającą kontrolą zawiesił na okres np. 3 miesięcy działania odnośnie zatrudniania i zwalniania pracowników, a dotychczasowe umowy z pracownikami zostały przedłużone o 3 miesiące". Wskazać należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich), o których mowa w art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) powoływanej dalej jako: "kpa". Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, działające w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.) tj. czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). W konsekwencji, kontroli sądu administracyjnego, nie podlega też kwestia bezczynności organów w załatwieniu spraw zainicjowanych takimi skargami. Zdaniem sądu, z taką skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga A. J. stanowi w istocie skargę na bezczynność Ministra Klimatu i Środowiska powstałą na gruncie złożonej wcześniej przez nią skargi powszechnej z dnia 6 sierpnia 2020 r. dotyczącej nienależytego działania [...] w [...]. A skoro tak, to skarga taka nie mieści się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. Organ zasadnie zatem zakwalifikował wywiedzioną w sprawie niniejszej skargę jako skargę wniesioną w trybie przepisów ww. rozdziału VIII k.p.a., albowiem w istocie dotyczy ona niewłaściwego, w ocenie skarżącej, działania [...] w [...] w tym skuteczności i jakości oraz legalności wykonywanych zadań. Podlegała ona zatem rozpoznaniu w uproszczonym trybie skargowo-wnioskowym przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania organ zawiadomi skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje natomiast poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania i ewentualne zaniechania organów administracji publicznej, będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w katalogu czynności i aktów podlegających kontroli sądowej. Tym samym w sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności, ani przewlekłości działania organów w załatwieniu takiej skargi. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie organów administracji publicznej dotyczących sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat w tym zakresie jednolite i jednoznaczne (por. postanowienie NSA z 30 lipca 2019 r., I OSK 1624/19; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; postanowienie WSA w Białymstoku z 1 września 2020 r., II SA/Bk 495/20; postanowienie WSA w Warszawie z 29 lutego 2012 r., IV SA/Wa 248/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 15 maja 2009 r., I OZ 520/09; z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga powszechna – jak wyjaśniono wyżej - nie podlega kognicji sądu administracyjnego. To zaś oznacza, że skarga wniesiona do Sądu w takim przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.