II SA/Wa 119/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkaniowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. J. K. zwrócił się do Zarządu Dzielnicy M. [...] o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu z zasobu m.st. W., tj. o zawarcie umowy najmu lokalu w związku z zajmowaniem lokalu przy ul. B. [...] m. [...], [...] W., bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodę na zakwaterowanie ww. lokalu uzyskał decyzją Urzędu Dzielnicy M. z dnia [...] listopada 2002 r. W tym okresie najemcą (od [...] lutego 1999 r.) mieszkania była jego siostra, zameldowana w tym lokalu od [...] września 1996 r. Zaznaczył, że ww. mieszkanie zasiedlone było przez jego rodzinę od lat 30-tych okresu międzywojennego. Mieszka w tym lokalu od urodzenia, tj. [...] lutego 1981 r. Strona uiszcza koszty utrzymania lokalu, nie zalega z opłatami. Przychody strony nie są wystarczające do uzyskania kredytu na zakup własnego mieszkania. Zarząd Dzielnicy M. [...] uchwałą z dnia [...] września 2024 r. nr [...] na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] W.(Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 2 pkt 2, § 32 ust. 1 pkt 3 i 6 w związku z ust. 8 uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z późn. zm.) odmówił J. K. zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu wskazano, że J. K. wystąpił z wnioskiem o pomoc mieszkaniową, po wyprowadzeniu się byłego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. B. [...] w W. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi i kuchni, powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m2, , użytkowa – [...] , mieszkanie usytuowane na II piętrze bez windy, liczba osób zamieszkujących – jedna, nie ma zaległości w opłatach za korzystanie z lokalu Miasta, liczba osób ubiegających się – jedna J. K. (ur. [...] r., kawaler), tzw. kryterium powierzchniowe nie dotyczy - § 7 ust. 2 pkt 12 uchwały nr [...] (pomoc mieszkaniowa na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 - regulacja po wyprowadzeniu się byłego najemcy lokalu), tzw. kryterium dochodowe obowiązujące w dniu kwalifikacji: najem na czas nieoznaczony, wartość procentowa 80 %, 6.307,19 zł, śr. miesięczne dochody gospodarstwa: 5.842,61 zł, w analizowanym okresie źródłem dochodu gospodarstwa domowego J. K. było wynagrodzenie za pracę na umowę na czas nieokreślony, data i opinia komisji mieszkaniowej: [...] sierpnia 2024 r., negatywna. Wnioskodawca jest bratem byłej najemczyni lokalu - J. K.-L., która wyprowadziła się z lokalu nr [...] przy ul. M. B. [...] w W. na początku 2023 r. i obecnie zamieszkuje w lokalu, którego jest właścicielem. Siostra zainteresowanego J. K.-L. wstąpiła w najem lokalu nr [...] przy ul. M. B. [...] w Warszawie w dniu [...] lutego 1999 r., po śmierci babci - M. S.. W dniu [...] lutego 2023 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M., działając na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2002 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725) wypowiedział J. K.-L. umowę najmu powyższego lokalu z zachowaniem 1 miesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem jego rozwiązania na dzień [...] kwietnia 2023 r. Powodem wypowiedzenia jest posiadanie przez J. K.-L. tytułu prawnego do lokalu nr [...] w budynku przy al. K.[...] w W. (o powierzchni użytkowej 129,20 m2). Organ wskazał, że J. K. zameldował się i zamieszkał w lokalu nr [...] przy ul. M. B. [...] w Warszawie bez wymaganej przepisami prawa miejscowego pisemnej zgody Miasta. Podniósł, że informacje i dokumenty nadesłane wraz z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M. [...] (ZGN) potwierdzają zamieszkiwanie J. K. w lokalu nr [...] przy ul. M. B. [...] w W.. W stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z lokalu oraz wywiązywania się z obowiązków najemcy nie było zastrzeżeń. Na koncie lokalu nr [...] przy ul. M, B. [...] w W. nie występują zaległości w opłatach za jego użytkowanie. Rodzice J. K. zamieszkują w Warszawie w mieszkaniu stanowiącym ich własność (3p4-k, pow. użytk. 86,90 m2). Dziadkowie wnioskodawcy nie żyją, dzieci nie ma. Analiza sprawy wykazała, że nie są spełnione warunki wymienione w § 18 ust. 2 pkt 2 oraz w § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały, gdyż wnioskodawca może zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie przy pomocy swoich rodziców, którzy są właścicielami lokalu nr [...] przy ul. N. [...] w W. o strukturze 3 pokoi i kuchni, o powierzchni użytkowej 86,90 m2, w którym zamieszkują dwie osoby. J. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy M. [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie pomocy mieszkaniowej wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy M. [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w całości lub w części, przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegające na tym, że nie przesłuchano skarżącego. W sposób niewyczerpujący rozpatrzono materiał dowodowy. Zarzucił dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w nieuwzględnieniu sytuacji osobistej skarżącego, bezspornych okoliczności jego zamieszkania i zameldowania w lokalu od [...] listopada 2002 r., poniesionych kosztów na remont mieszkania - które nie zostały ani zwrócone ani też nie zostały rozliczone. Zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz brak sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania, z jakich powodów organ stwierdził ,że skarżący przebywa bez umowy najmu i bez tytułu prawnego mimo, że skarżący został oficjalnie zameldowany w lokalu co potwierdza zaświadczenie [...] wystawione w dniu [...] stycznia 2023 r. przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, co oznacza że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy M . [...] W. w sposób świadomy zaakceptował zamieszkanie skarżącego w przedmiotowym lokalu, zaś w chwili obecnej twierdzi, że to zamieszkanie było bezprawne co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa art. 8 k.p.a. Zarzucił naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 611 z późn. zm.). Zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego skarżącego. Zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., który nakazuje, w szczególności organom w toku postępowania stać na straży praworządności i załatwienia sprawy, mając na względzie tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli albowiem skarżącego ani nie poinformowano o możliwości złożenia wniosku o przydział lokalu w TBS, nie poinformowano o możliwości wykupu lokalu ani nie poinformowano o możliwości i sposobie rozliczenia poniesionych kosztów związanych z remontem. Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania oraz szerzej omówił zarzuty skargi. Zarząd Dzielnicy M. [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek skarżącego rozpatrywany był na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r., zgodnie z którym pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu nieprzerwanie w nim zamieszkiwała z najemcą/byłym najemcą za zgodą właściciela co najmniej 7 lat, przy czym do okresu nieprzerwanego zamieszkiwania zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu o najem którego ubiega się wnioskodawca. Przepis ten umożliwia uregulowanie najmu osobom już zamieszkującym w lokalu "komunalnym". Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że powyższe uregulowanie "nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia przez najemcę lub byłego najemcę, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu". W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10 oraz postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12). Organ podniósł, że zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy M. [...] z [...] września 2024 r. nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które podlegają kontroli sądu na mocy powołanego przepisu. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem rozstrzygnięcia organu samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej i w związku z tym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86 poz. 433, z późn. zm.), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, z późn. zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, na podstawie delegacji z art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r., Rada m.st. Warszawy podjęła w dniu [...] grudnia 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku organ winien bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Podkreślenia wymaga, że postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wniosek skarżącego nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] W., lecz regulacji tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, po poprzednim najemcy, a zatem w istocie wstąpienia, po najemcy, w stosunek najmu (zawarcia umowy najmu) konkretnego zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną stanowiska Zarządu Dzielnicy stanowił w niniejszej sprawie przepis § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r. Stanowiska tego nie zmienia fakt przywołania przez organ w podstawie § 4, § 5 i § 35 uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady [...] W. z dnia[...] grudnia 2019 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu nieprzerwanie w nim zamieszkuje za zgodą właściciela co najmniej 7 lat. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, ale wprost do zawarcia umowy najmu. Przepis § 18 ust. 2 pkt 2 powołanej uchwały dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia prze najemcę. Podkreślenia wymaga, że w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po opuszczeniu przez dotychczasowego najemcę, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1381/13 oraz 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 772/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie w § 18 ust. 4 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 630/15). Skarżący w tej sprawie żądał uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wskazując na okoliczność jego zamieszkania i zameldowania od 2002 roku. Reasumując, należy stwierdzić, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych (v. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1111/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała podjęta w oparciu o taki przepis ma charakter oświadczenia woli (v. postanowienie NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2214/19, postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6561/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, a zatem nie mieści się w katalogu uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego, jak w punkcie 2 postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.