II SA/Wa 1376/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku J. B. z [...] czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, postanowił na podstawie art. § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) utrzymać w mocy decyzję podjętą [...] maja 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 748) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: ← jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; ← nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; ← nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; ← nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w wyżej cytowanym art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołany wyżej przepis może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2015 r. ustalono, że wnioskujący jest częściowo niezdolny do pracy. Zatem nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy, i którym mowa w art. 83 ww. ustawy, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił, że zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok z dnia 14.11.2002r., sygn. akt: II SA 2243/02). Wyjaśnił, iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskujący prowadzi wspólne gospodarstwo z żoną, która pobiera emeryturę w wysokości 1.908,00 zł brutto oraz wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia ostatnio w wysokości 1.691.60 zł brutto. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 1.799,80 zł, co nie pozwala na uznanie, iż wnioskujący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Podkreślił, iż brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2015 r. wynosi 880,45 zł. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA z dnia 14.11.2005 r., sygn. akt: II SA/Wa 1553/05; wyrok WSA z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt: II SA/Wa 365/06). Jakkolwiek w subiektywnym odczuciu dochód w kwocie 1.799,80 zł brutto miesięcznie na osobę w rodzinie może nie być wystarczający do zapewnienia niezbędnych środków utrzymania, to jednak organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, musi kierować się obiektywizmem. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ustawy – przez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się, jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Owszem, te potrzeby organ ma obowiązek ocenić, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskanych dochodów. Zauważył iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji (wyrok NSA z dnia 15.04.2002 r., sygn. akt: II SA 4189/01). Jakkolwiek wykazany dochód przypadający na członka rodziny może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie kosztów. Skarżący decyzji zarzucił : ← naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2015.748 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, że okoliczność, iż wobec skarżącego nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia przyznanie renty w drodze wyjątku, w sytuacji gdy za prawidłowe należy uznać stanowisko, iż nawet częściowa niezdolność do pracy umożliwia przyznanie danego świadczenia; ← naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez pominięcie znajdującej się w zgromadzonym materiale dowodowym opinii biegłych sądowych, na podstawie której stwierdzona została całkowita niezdolność do pracy skarżącego; ← naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powodu jakich przyczyn Organ odmówił wiarygodności wszystkim zgromadzonym w niniejszej sprawie dowodom, a w szczególności opinii biegłych sądowych orzekającej wobec Skarżącego całkowitą niezdolność do pracy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ma obecnie 61 lat, jest ubezpieczony, ma łączny okres składkowy i nieskładkowy 28 lat, 9 miesięcy i 13 dni. Podkreślił swój bardzo zły stan zdrowia. Nie zgadza się stanowiskiem organu, który całkowicie pominął opinię biegłych sądowych, a także z tym, że organ uznał, iż posiada niezbędne środki utrzymania. Podkreślił, że dla polepszenia sytuacji finansowej jego żona podjęła dodatkową pracę co jest ponad jej siły. Dla wykazania swojej sytuacji finansowej podał stałe miesięczne wydatki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu, który dawałby Sądowi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty - nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z przepisu tego wynika, że prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, należy podzielić stanowisko organu w przedmiocie braku w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek, które w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu umożliwiałyby przyznanie świadczenia. Po stronie skarżącej nie zachodzi bowiem przesłanka całkowitej niezdolności do pracy oraz braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Podstawową zasadą przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Zgodnie z art. 14 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. "uznaniu administracyjnemu". Jak wynika z akt administracyjnych skarżący jest częściowo niezdolny do pracy, nie ustalono do tej pory u niego całkowitej niezdolności do pracy. Od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS skarżący nie wniósł sprzeciwu. Odnośnie przesłanki niezbędnych środków utrzymania, jak słusznie wskazał organ, przesłanka ta nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. 11 SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż skarżący dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 1.799,80 zł co przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 831,15 zł. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada silne umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, iż wyznacznikiem takim może być także renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż "... oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od lego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" - patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10. Skoro zatem w sytuacji skarżącego przesłanka całkowitej niezdolności do pracy, oraz przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku, a tym samym przesądzająca treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.