II SA/Wa 1948/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą przyznania B. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu A. S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż: przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: ‒ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, ‒ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, ‒ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, ‒ nie ma niezbędnych środków utrzymania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny po osobie zmarłej (por. wyrok WSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 460/07). Z art. 83 ww. ustawy wynika konieczność wykazania, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło uprawnień pozostałej po nim rodziny, nie uzyskał prawa do świadczenia na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Będzie to zatem zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym, z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 425/06). Na przestrzeni 54 lat życia męża wnioskodawczyni udokumentowano wprawdzie 24 lata, 1 miesiąc i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 2 lata, 3 miesiące i 24 dni tych okresów. Prezes ZUS wyjaśnił, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Organ podkreślił, iż w okresie od 16 listopada 1994 r. do 27 maja 2007 r., tj. przez ponad 12 lat, mąż wnioskodawczyni nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok WSA z dnia 21 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 714/09). W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia męża skarżącej prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby ww. kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z "Oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" z dnia [...].05.2016 r. wynika, że przyczyną przerw w ubezpieczeniu męża była trudna sytuacja na rynku pracy. Trudności w uzyskaniu formalnego zatrudnienia nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne. W przeciwnym razie świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych straciłoby swój wyjątkowy, szczególny charakter, a stałoby się niemal regułą (por. wyrok WSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1634/07). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala, zdaniem Prezesa ZUS, na stwierdzenie, że mąż wnioskodawczyni nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto sama wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy lub działalności gospodarczej objętej ubezpieczeniami społecznymi wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek (por. wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1590/06). Z akt sprawy wynika, że skarżącą ma 54 lata i nie osiągnęła wieku emerytalnego, a ponadto nie ma orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy. Organ wyjaśnił, że pojęcie niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w przepisie art. 12 ustawy, stanowiąc, że niezdolną do pracy w rozumieniu ustawy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu, przy czym całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Odnośnie zaś wieku, chodzi o taki przedział wiekowy, który statuuje osobę zainteresowaną w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego. Prezes ZUS podkreślił, że trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Na decyzję tą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S.. W skardze podkreśliła, iż mąż zmarł nagle w wieku 54 lat, następnie zmarli jej rodzice. Obecnie skarżąca pozostaje bez środków do życia. Cierpi na liczne schorzenia, a mianowicie chorobę kręgosłupa, nadciśnienie, ma kłopoty ze wzrokiem. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na swój wiek (55 lat) nie ma możliwości uzyskania zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2016 r., poz. 23), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, nie naruszając wskazanych powyżej przepisów. Z treści cytowanego już wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają – jak już wyżej wskazano – cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Jak wynika bowiem z orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. B. S. nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Orzeczenie to wydane zostało, jak wynika z jego treści, po przeprowadzeniu bezpośredniego badania i analizie przedstawionej dokumentacji medycznej. W sprawie wydana została również w dniu [...] lipca 2016 r. opinia konsultanta ZUS. Komisja Lekarska ZUS orzekła, iż stwierdzone choroby mogą być leczone w ramach czasowej niezdolności do pracy. Zwrócić należy uwagę, iż stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes ZUS jest związany wspomnianym orzeczeniem i nie może go pominąć. Świadczenia w drodze wyjątku może być zaś przyznane jedynie sobie całkowicie niezdolnej do pracy. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić należy, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), należało orzec jak w sentencji wyroku.