II SA/Wa 2538/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz Politechniki [...] kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), w dniu [...] października 2020 r. podjęła uchwałę nr [...], w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy o pracę przez Politechnikę [...] (filia w [...]) z radnym E. B. w trybie art. 30 § 1 pkt 2) ustawy - Kodeks pracy oraz art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn nie dotyczących pracowników. Rada Miasta [...] w uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że na uwagę zasługują argumenty radnego, wskazujące na niecelowość likwidacji jego stanowiska pracy, które to jest następstwem likwidacji [...] Chóru Akademickiego. Za istotne uznała argumenty przemawiające za potrzebą istnienia takiej jednostki w strukturach uczelni, jako wartościowej ze względu na możliwość kontaktu studentów z kultura wysoką. Zdaniem Rady wkład Radnego w powstanie i funkcjonowanie Chóru jest nieoceniony. Przez jego ręce przeszło wiele roczników [...] studentów mogących rozwijać swoje pasje, zdobywać nagrody itd. Organ wziął też pod uwagę wyjaśnienia Radnego, z których wynika, że nie wyklucza on, że wpływ na decyzję władz uczelni miała jego aktywność publiczna i sprawowanie funkcji radnego. 1. Politechnika [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określoną uchwałę zarzucając, że została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: 2. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę przez Politechnikę [...] (filia w [...]) z radnym E. B. z uwagi na niecelowość likwidacji jego stanowiska pracy oraz nie wykluczenie, że wpływ na decyzję władz uczelni miała jego działalność publiczna i sprawowanie funkcji radnego, podczas gdy rada gminy odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu; 3. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sytuacjach niezwiązanych z wykonywaniem mandatu wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania są pozostawione uznaniu rady gminy, podczas gdy kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Politechniki [...] wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 1378 ze zm., dalej: "u.s.g."). Dokonując oceny dopuszczalności skargi sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem stroną skarżącą jest podmiot który zainicjował podjęcie zaskarżonej uchwały i którego interes prawny jako pracodawcy został zaskarżoną uchwałą naruszony. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty są uzasadnione, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy bez uzyskania zgody rady gminy wyrażonej w postaci uchwały. Zestawienie ze sobą treści obydwu zdań przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu, rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy (zdanie drugie art. 25 ust. 2). W pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach uprawnienie do dokonania oceny, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwej rady, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie (por. m.in. wyrok NSA z 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90 ONSA 1990/4/6; por. też uchwałę SN z 22 listopada 1994 r., I PZP 48/1994 z glosą aprobującą T. Kuczyńskiego, OSP 1995/10/215; wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03, ST 2003/12/66; także wyrok SN z 11 lipca 2006 r., I PK 9/06, OSNP 2007/13-14/193 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., II OSK 1619/08 i wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13). Nieuprawnione jest zatem wyprowadzanie z przytoczonej regulacji prawnej wniosku, że wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane i możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek zgody odmówić, w pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy (S. Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2007, s. 312). Ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu gminy funkcję kontrolną, uprawniającą go do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem-radnym. Taka regulacja ustawowa, przyznająca szczególną ochronę stosunkowi pracy radnego nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., III SA/Wr 510/07). Taki pogląd prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny. Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03). Motywy te powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie dokonano szczegółowej analizy podanych przez pracodawcę powodów wypowiedzenia stosunku pracy z radnym, a podane argumenty należy uznać za niewystarczające. Rada Gminy przyjęła, iż podstawą zamierzonego rozwiązania umowy o pracę z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Za niewystarczający powód do rozwiązania stosunku pracy uznano, że brak jest perspektyw w zakresie rozwoju Chóru i jego działalności zgodnej założonymi celami. Stanowisko, to nie zostało w wystarczający sposób uzasadnione. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia i może być uznana za arbitralną. Rada Gminy, zgodnie ze swoimi kompetencjami nie dokonała analizy motywów pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym i nie dokonała ich oceny w uzasadnieniu uchwały. Wprawdzie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 25 u.s.g., mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013, II OSK 193/13; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013, II OSK 2522/12; R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2011, s. 307-310; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992 r., z. 7). Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, stanowiąc element zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów stawianych w orzecznictwie uzasadnieniom uchwał w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przyjęta przez Radę Gminy ocena argumentów pracodawcy nie została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności i nie znajduje oparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Podkreślić należy, że treść normatywna art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. Trzeba wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa samorządowego) od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy - przyjmuję, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu - i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny. Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) Lex). W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Lu 247/08 (Lex nr 511513), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania, a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego (por. S. Gajewski, Glosa do wyroku WSA z dnia 7 października 2008 r., III SA/Lu 247/08, LEX/e). Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Bezspornym jest, że stosunek pracy radnego nawiązany na podstawie umowy o pracę podlega ochronie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mniej jednak rada przy ocenie wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, nie może abstrahować i pomijać tej szczególnej okoliczności, że organ uprawniony do zawarcia umowy o pracę, posiada kompetencje do ustalenia we własnym zakresie kryteriów jej rozwiązania. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku prac (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13, Lex nr 1369028). Przy procedowaniu nad wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, "ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Dlatego uchwała rady, bez względu na swoją treść (odmowa zgody lub zezwalająca na rozwiązanie stosunku pracy) powinna być uzasadniona - w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem. Uchwała rady musi być ponadto wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i nie może być wydana bez odniesienia się do norm powszechnie obowiązujących w krajowym porządku prawnym. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy" (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, (w:) Lex). Nie sposób zgodzić się poglądem prezentowanym przez Radę Gminy, że wpływ na decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę z radnym "miała jego działalność publiczna i sprawowanie funkcji radnego". Pogląd ten nie ma charakteru merytorycznego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a