II SA/Wa 353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spraw.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za przedszkole 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] września 2000 r. Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odpłatności za przedszkole, przyjmując za podstawę prawną art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.). W § 1 ww. uchwały Rada ustaliła dodatkową odpłatność rodziców w roku szkolnym na pokrycie kosztów działalności przedszkola poza minimum programowe, w wysokości 35 złotych miesięcznie, od każdego dziecka uczęszczającego do samorządowego przedszkola w [...]. Z kolei w myśl § 2 ww. uchwały utraciła moc uchwała nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Stosownie do treści § 3 ww. uchwały weszła ona w życie z dniem jej podjęcia. W dniu 15 stycznia 2013 r., data stempla pocztowego, Prokurator Rejonowy w [...] złożył, za pośrednictwem Rady Gminy w [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie odpłatności za przedszkole, wnosząc o stwierdzenie nieważność uchwały w całości. Powyższej uchwale Rady Gminy w [...] zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 uchwały stałej miesięcznej opłaty za korzystanie przez dziecko z usług samorządowego przedszkola w [...], która nie odniosła się do kosztów ponoszonych przez nie na rzecz dziecka, jakości i ilości świadczeń oraz rzeczywistego czasu korzystania przez dziecko z usług, a w konsekwencji – w ocenie Prokuratora – naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Prokurator wskazał, iż zaskarżona uchwała nie zawiera konkretyzacji wymiaru i jakości świadczeń, a wysokość opłaty została przez Radę Gminy ustalona w sposób arbitralny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wobec czego w dacie wniesienia skargi uchwała ta nie istniała i związku z tym postępowanie winno zostać umorzone. Podniósł również, że kwestionowana uchwała nie narusza przepisów prawa, albowiem została podjęta w oparciu o art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwała nie narusza uprawnień dzieci i rodziców co do wykonywania przez gminę obowiązku szkolnego i ma swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej P.p.s.a., sąd administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 tej ustawy stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy wskazuje też, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, s. 101-102). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Z regulacji zawartej w art. 50 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazany termin nie ma jednakże zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie. Nie budzi wątpliwości, że akt rady gminy ustalający wysokość opłat za świadczenia przedszkola publicznego wykraczające poza obowiązujące podstawy programowe jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. o sygn. akt I OSK 971/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Wr 622/07, publ. "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2008, nr 2, s. 43). Zastosowanie ma zatem do niego art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Należy wyjaśnić dlaczego, mimo uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., orzekanie w jej przedmiocie nie jest bezprzedmiotowe, co stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., skutkować musiałoby umorzeniem postępowania. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy w [...] pozostawała w obrocie od dnia [...] września 2000 r. do dnia [...] września 2011 r., wywołując skutki prawne. Tymczasem zaskarżenie uchwały rady gminy (miasta) przez prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. r. o sygn. akt II OSK 1776/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. II SA/Wr 854/03, "Samorząd Terytorialny" z 2005 r., nr 7-8, poz. 125). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 ("Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1994, nr 2, poz. 44), w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P. Tuleji, "Monitor Prawniczy" 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 o sygn. akt OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 137). Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowiła przez prawie jedenaście lat podstawę prawną do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę, wywołując skutki prawne. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały co do zgodności z prawem ustalonym według stanu z dnia jej podjęcia, stwierdzić należy, że stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 6 pkt 1 cyt. ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ww. ustawy o systemie oświaty). Artykuł 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Dopuszczalne jest jednak jedynie wprowadzenie opłaty za ponadwymiarowy charakter opieki w przedszkolu gminnym, a to powinno bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1646/09, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2010, nr 4, s. 67-74). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1189/08, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2010, nr 3, s. 83-88). W tym miejscu należy, w ocenie Sądu, przeanalizować zagadnienie, kiedy powstaje obowiązek rodzica uiszczenia opłaty za świadczenia otrzymywane przez ich dziecko w przedszkolu, ustalonej na podstawie uchwały rady gminy. Obowiązek taki powstaje z chwilą przyjęcia dziecka do przedszkola. Akt dyrektora przedszkola o przyjęciu dziecka do przedszkola, jako indywidualny, jednostronny, administracyjnoprawny, władczy, wydany w stosunku do osoby niepodporządkowanej organowi ani organizacyjnie, ani służbowo (zewnętrzny), jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Nawiązuje bowiem stosunek zakładowy między dzieckiem (jego przedstawicielami prawnymi), a zakładem administracyjnym (przedszkolem). Zwolnienie z opłat następuje w tej samej formie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. o sygn. akt OPS 5/03, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2004, nr 1, poz. 9), zaś zwrot opłat nienależnie pobranych – w drodze czynności materialno-technicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008 r., nr 2, poz. 21). Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, względem wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, pozostawało zatem niezachowanie przez Radę Gminy w [...] zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności opłat do świadczeń. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu, oparta jest na prawnofinansowej instytucji opłaty, której istotną cechą jest ekwiwalentność (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 6/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opłatę pobiera się bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości i wymiaru. Sądy administracyjne zgodne są przy tym co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 165/12 i przywołane tam liczne orzecznictwo; A. Bobiec, Opłaty za usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez gminę w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, red. B. Dolnicki, J.P. Tarno, Warszawa 2011, s. 19-35). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 września 2010 r. – pozostawało zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne pozostawało także precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1646/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując pod tym kątem zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona przyjętym standardom. Przepis § 1 uchwały Rady Gminy w [...] ustala bowiem, że w roku szkolnym 2000/2001 odpłatność rodziców na pokrycie kosztów działalności przedszkola wykraczających poza minimum programowe wynosi 35 złotych miesięcznie od każdego dziecka. Takie unormowanie, jak wskazano powyżej, nie odpowiada treści przepisu art. 14 ust 5 ww. ustawy o systemie oświaty, albowiem przepis ten pozwala ustalić opłatę za określone świadczenia, nie zaś za sam pobyt dziecka w przedszkolu. Naruszona zostaje zatem zasada ekwiwalentności. Niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę Rady Gminy w [...] omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez Prokuratora uchwały. Wykonanie zaskarżonej uchwały Sąd wstrzymał na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.